廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省

進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作

實施方案的通知

粵府辦〔2023〕15號

各地級以上市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機構(gòu)：

　　經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)將《廣東省進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的實施方案》印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。執(zhí)行過程中遇到的問題，請徑向省財政廳反映。

廣東省人民政府辦公廳

2023年8月29日

廣東省進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制

改革工作的實施方案

　　為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2022〕20號）精神，健全省以下財政體制，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，增強基層公共服務(wù)保障能力，結(jié)合我省實際，制定本實施方案。

　　一、總體要求

　　堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的二十大精神、中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，深入貫徹習(xí)近平總書記對廣東系列重要講話和重要指示精神，落實省委“1310”具體部署，按照深化財稅體制改革和建立現(xiàn)代財政制度的總體要求，堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面規(guī)范，因地制宜、激勵相容，穩(wěn)中求進(jìn)、守正創(chuàng)新，進(jìn)一步理順省以下政府間財政關(guān)系，力爭到“十四五”期末，建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更趨規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的廣東實踐提供有力支撐。

　　二、清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任

　　（一）合理劃分省以下各級財政事權(quán)。

　　1. 按照中央統(tǒng)一部署，結(jié)合本地區(qū)實際加快推進(jìn)省以下各級財政事權(quán)劃分改革，根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定省與市縣各級財政事權(quán)，適度強化省級財政事權(quán)。將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級財政事權(quán)。

　　2. 各地級以上市（以下簡稱市）加快推進(jìn)市以下財政事權(quán)劃分改革，在落實中央和省改革要求的基礎(chǔ)上，鼓勵探索推動社會治安、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等領(lǐng)域改革。

　　（二）明晰界定省以下各級財政支出責(zé)任。

　　3. 按照“誰的財政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，確定省、市和縣區(qū)各級財政支出責(zé)任。上級財政事權(quán)確需委托下級履行的，應(yīng)足額安排資金，不得以考核評比、下達(dá)任務(wù)、要求配套資金等任何形式，變相增加下級支出責(zé)任或向下級轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。

　　4. 明晰共同財政事權(quán)支出責(zé)任，按照減輕基層負(fù)擔(dān)、體現(xiàn)區(qū)域差別的原則，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況、支出成本等，差別化確定不同區(qū)域的市縣級財政支出責(zé)任。對已明確保障標(biāo)準(zhǔn)的共同財政事權(quán)，推廣分類分檔、按比例分擔(dān)財政支出責(zé)任的管理機制。對尚未明確保障標(biāo)準(zhǔn)的，按照應(yīng)納盡納的原則，穩(wěn)步制定完善保障標(biāo)準(zhǔn)，按比例分擔(dān)支出責(zé)任。探索推進(jìn)同一市縣不同領(lǐng)域的財政支出責(zé)任分擔(dān)比例統(tǒng)一。

　　（三）建立健全財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分動態(tài)調(diào)整機制。

　　5. 根據(jù)事務(wù)管理及執(zhí)行方式、機構(gòu)職能調(diào)整等客觀實際，結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地區(qū)屬性、財力變化、保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等情況，適時調(diào)整省對市縣、市對縣區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分及支出責(zé)任分擔(dān)比例。

　　三、理順省以下政府間收入關(guān)系

　　（四）維持省與市縣收入格局總體穩(wěn)定。

　　6. 堅持以共享稅為主體的收入劃分制度，維持增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和土地增值稅省與市縣“五五”分享。繼續(xù)將原規(guī)定的電力、鐵路、通訊、煙草等領(lǐng)域相關(guān)稅收作為省級固定收入。將中央分配我省的國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司稅收劃為省級固定收入。隨省級固定收入繳納的教育費附加、地方教育費附加由省級全額分享。

　　7. 繼續(xù)將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、契稅、耕地占用稅等稅收收入作為市縣級收入。

　　（五）統(tǒng)一規(guī)范市以下收入劃分。

　　8. 堅持分稅制原則，對主體稅種實行按比例分享，分級入庫。對市與區(qū)、不設(shè)區(qū)的市與鎮(zhèn)鄉(xiāng)實施財力分享的，設(shè)置過渡期，3年內(nèi)實現(xiàn)收入按比例分享、分級入庫。

　　9. 市內(nèi)同一稅費收入在市與所轄區(qū)之間的歸屬和分享比例原則上應(yīng)逐步統(tǒng)一。除按規(guī)定上繳財政的國有資本經(jīng)營收益外，逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入的做法。

　　10. 市與縣區(qū)財政體制調(diào)整，涉及收入和支出項目的劃分以及上解等具體辦法，應(yīng)征求省級財政部門意見，依法報同級人民代表大會常務(wù)委員會備案。

　　（六）規(guī)范收入分享行為。

　　11. 除國家另有規(guī)定外，逐步取消對各類區(qū)域的財政收入全留或增量返還政策，嚴(yán)禁新增出臺該類政策，確需支持的通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排。逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。

　　12. 結(jié)合稅源財源實際合理編制各級收入預(yù)算，依法依規(guī)征稅收費，嚴(yán)格落實退稅減稅降費政策，嚴(yán)禁虛收空轉(zhuǎn)、收“過頭稅費”、亂收費，不得違規(guī)對稅費收入指標(biāo)進(jìn)行考核排名。

　　（七）優(yōu)化省、市級調(diào)控能力。

　　13. 探索建立省以下區(qū)域間均衡度評估機制，定期開展評估。結(jié)合財政支出責(zé)任、區(qū)域間均衡度、基層“保基本民生、保工資和保運轉(zhuǎn)”（以下稱“三保”）等因素，適時穩(wěn)步調(diào)整收入劃分，確保省級統(tǒng)籌調(diào)控能力，充分調(diào)動各級積極性。省、市因規(guī)范財政體制集中的收入增量，原則上主要用于對下級的一般性轉(zhuǎn)移支付。

　　14. 市級應(yīng)嚴(yán)格落實對市轄區(qū)的保障主體責(zé)任，加大對市轄區(qū)支持力度，合理確定市級和市轄區(qū)收入分享比例，促進(jìn)市轄區(qū)財力與財政事權(quán)、支出責(zé)任相匹配。保持市與縣區(qū)財政體制相對穩(wěn)定，市級不得再集中縣（含縣級市，下同）的收入和財力增量。

　　四、完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度

　　（八）優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付。

　　15. 一般性轉(zhuǎn)移支付用于均衡區(qū)域間基本財力配置，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，由下級政府統(tǒng)籌安排使用。建立一般性轉(zhuǎn)移支付合理增長機制，結(jié)合均衡區(qū)域間財力需要，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

　　16. 完善省對市縣一般性轉(zhuǎn)移支付制度，加大對縣級財力保障力度，將欠發(fā)達(dá)市市級新增納入均衡性轉(zhuǎn)移支付補助范圍，增強市級對市轄區(qū)保障能力。加強對市級縮小轄區(qū)財力差距的獎勵力度，引導(dǎo)市級加大對縣級補助，縮小轄區(qū)內(nèi)人均支出差距。對2012年以后的縣改區(qū)，原享受的保留5年縣級一般性轉(zhuǎn)移支付待遇政策到期后，省財政通過加大對所在市本級的轉(zhuǎn)移支付力度，統(tǒng)一予以支持。

　　17. 健全“錢隨人走”轉(zhuǎn)移支付機制，一般性轉(zhuǎn)移支付充分考慮常住人口基本公共服務(wù)需求，促進(jìn)資金分配與人口流動掛鉤，實現(xiàn)在資金分配中對外來人口和戶籍人口一視同仁，推動財政資源配置“跟人走、可攜帶”。

　　（九）完善共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付。

　　18. 共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付用于履行本級政府應(yīng)承擔(dān)的共同財政事權(quán)支出責(zé)任。上級政府要根據(jù)基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任分擔(dān)比例、常住人口規(guī)模等，結(jié)合政策需要和財力可能等，足額安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，落實本級支出責(zé)任，確保共同財政事權(quán)履行到位。下級政府應(yīng)按規(guī)定將上級政府安排的共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付全部安排用于履行相應(yīng)財政事權(quán)。

　　19. 探索實行共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付清單管理，逐步細(xì)化明確相關(guān)支出的保障范圍、支出標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任。建立健全標(biāo)準(zhǔn)控制機制，在確保國家和省定標(biāo)準(zhǔn)落實到位、財力允許的前提下，因地制宜制定市縣標(biāo)準(zhǔn)，并按程序報上級備案后執(zhí)行。

　　20. 逐步清理整合與財政事權(quán)劃分不匹配的轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化調(diào)整轉(zhuǎn)移支付項目，促進(jìn)與財政事權(quán)劃分相銜接。推廣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革經(jīng)驗，有序推動同一領(lǐng)域共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌使用。

　　（十）規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。

　　21. 專項轉(zhuǎn)移支付用于辦理特定事項、引導(dǎo)下級干事創(chuàng)業(yè)等，市縣應(yīng)按照規(guī)定的用途安排使用。合理控制專項轉(zhuǎn)移支付新增項目和資金規(guī)模，對專項轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)行定期評估，逐步退出市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的相關(guān)領(lǐng)域，整合政策目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目，打破項目固化僵化格局，提高資金使用效益。

　　22. 深化專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理改革，專項轉(zhuǎn)移支付資金安排應(yīng)堅持“先有項目后有預(yù)算、先有預(yù)算再有執(zhí)行、沒有預(yù)算不得支出”的原則，建立以項目為重點的預(yù)算管理模式，提高年初預(yù)算到位率，減少年中二次分配，切實提高預(yù)算執(zhí)行效率和資金使用效益。

　　23. 分類施策完善重點平臺專項補助政策，自2023年起，對黨中央、國務(wù)院專項出臺財政政策給予支持的國家級重大平臺橫琴、南沙，以及中央和省明確需給予傾斜支持的特殊地區(qū)（重點老區(qū)蘇區(qū)、民族工業(yè)園、深汕特別合作區(qū)），按照“先有項目后有預(yù)算”的原則通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付支持；在保留基數(shù)的基礎(chǔ)上，取消對中新廣州知識城、廣州臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、粵東粵西粵北12個市新區(qū)、揭陽濱海新區(qū)粵東新城等平臺的專項補助政策，省通過促進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移政策等規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付給予支持，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，大力支持高質(zhì)量建設(shè)制造強省。

　　（十一）完善轉(zhuǎn)移支付管理機制。

　　24. 圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標(biāo)，完善與粵東粵西粵北功能發(fā)展定位相適應(yīng)的差異化轉(zhuǎn)移支付體系，資金分配向老區(qū)蘇區(qū)、民族地區(qū)、基層“三保”壓力大等財力薄弱地區(qū)，以及擔(dān)負(fù)生態(tài)保護(hù)、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等職責(zé)的重要功能區(qū)域傾斜，持續(xù)縮小粵東粵西粵北與珠三角的財力差距。

　　25. 加強各類轉(zhuǎn)移支付動態(tài)管理。嚴(yán)格各類轉(zhuǎn)移支付設(shè)立條件和決策程序，各級新設(shè)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)報同級政府批準(zhǔn)；健全轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制，根據(jù)評估結(jié)果和區(qū)域間均衡度等變化，動態(tài)調(diào)整完善各類轉(zhuǎn)移支付資金補助范圍、標(biāo)準(zhǔn)和分配辦法。

　　26. 貫徹政府過緊日子的要求，堅持勤儉節(jié)約的原則，按照規(guī)范的管理辦法，優(yōu)化各類轉(zhuǎn)移支付資金分配管理，主要采用因素法或項目法分配。采用因素法分配資金，應(yīng)選擇與財政收支政策有較強相關(guān)性的因素，賦予不同因素相應(yīng)權(quán)重或標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合實際情況運用財政困難程度、支出成本差異、績效結(jié)果等系數(shù)加以調(diào)節(jié)，采取公式化方式測算，體現(xiàn)明確的政策導(dǎo)向和支持重點。逐步統(tǒng)一規(guī)范各項轉(zhuǎn)移支付中困難程度系數(shù)的測算方法和標(biāo)準(zhǔn)。確需以項目方式下達(dá)的，可采用項目法按照規(guī)范程序分配，市縣要分類做實預(yù)算項目，夯實項目前期準(zhǔn)備，加強重大政策項目論證評估。加強轉(zhuǎn)移支付資金績效管理和監(jiān)督，提高資金使用效益。強化績效結(jié)果應(yīng)用，將下級政府財政運行綜合績效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤，充分利用績效結(jié)果推動改進(jìn)預(yù)算編制和完善相關(guān)政策。

　　五、規(guī)范省以下財政管理

　　（十二）建立縣級財力保障長效機制。

　　27. 加強全省“一盤棋”管理。堅持“縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵”原則，全面落實各級政府“三保”責(zé)任。嚴(yán)格預(yù)算編制管理，堅持“三保”優(yōu)先原則，足額編制“三保”支出預(yù)算。完善“三保”預(yù)算審核制度，統(tǒng)籌財力優(yōu)先保障“三保”支出。嚴(yán)格落實“三保”資金專戶管理，確保專款專用。嚴(yán)格“三保”支出預(yù)算執(zhí)行，不得調(diào)整“三保”支出預(yù)算用于其他支出。建立健全基層財政運行風(fēng)險預(yù)警機制，做好風(fēng)險防范和應(yīng)急處置。依托數(shù)字財政一體化系統(tǒng)，推動全省財政預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督“一盤棋”管理。落實“三保”支出預(yù)算管理一體化要求，規(guī)范“三保”支出項目庫管理。

　　28. 按照中央部署，加強民生政策事前論證評估，制定民生政策時做好財政承受能力評估，確保民生事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。建立民生支出清單管理制度，做好民生政策備案。

　　（十三）規(guī)范各類開發(fā)區(qū)財政管理體制。

　　29. 未單獨設(shè)立財政管理機構(gòu)的開發(fā)區(qū)（含園區(qū)，下同）等預(yù)決算按照部門預(yù)決算管理，納入同級政府或設(shè)立該開發(fā)區(qū)市縣政府的部門預(yù)決算并單獨列示。單獨設(shè)立財政管理機構(gòu)的開發(fā)區(qū)，參照實行獨立財政管理體制，預(yù)決算納入同級政府或設(shè)立該開發(fā)區(qū)市縣政府的預(yù)決算并單獨列示，按照相關(guān)法律法規(guī)設(shè)立金庫。各地區(qū)要加強開發(fā)區(qū)政府性債務(wù)管理，保持與財政管理體制相適應(yīng)，強化開發(fā)區(qū)管委會等政府派出機構(gòu)舉債融資約束，堅決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，合理控制政府債務(wù)規(guī)模，切實防范債務(wù)風(fēng)險。

　　30. 除國家和省另有規(guī)定外，省級財政轉(zhuǎn)移支付資金原則上不單獨分配下達(dá)至開發(fā)區(qū)。設(shè)立開發(fā)區(qū)的市縣政府應(yīng)落實對開發(fā)區(qū)的管理主體責(zé)任，統(tǒng)籌保障其機構(gòu)正常運行，并可適度統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)財力，用于落實開發(fā)區(qū)內(nèi)社會管理事務(wù)支出，不得將財政支出責(zé)任上移省級。

　　（十四）推進(jìn)省直管縣財政改革。

　　31. 落實“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”要求，支持縣域振興，全面實行具有廣東特色的財政省直管縣管理機制，推廣運用直達(dá)資金、“三保”資金專戶管理機制，原則上省級轉(zhuǎn)移支付資金、指標(biāo)、庫款等全部直達(dá)所有縣。省級未直達(dá)縣的轉(zhuǎn)移支付資金，市按規(guī)定下達(dá)縣級前，需將分配方案報省級備案。

　　（十五）推動鄉(xiāng)財縣管工作提質(zhì)增效。

　　32. 優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革，合理劃分縣（區(qū)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政事權(quán)和支出責(zé)任，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍建設(shè)，確保有效履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，對加強基層政權(quán)組織建設(shè)、落實國家惠農(nóng)政策、加強財政資金管理、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面的保障作用不減。穩(wěn)步推動將財政收入難以覆蓋支出需要、財政管理能力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入鄉(xiāng)財縣管范圍。縣級政府應(yīng)加強對財力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障，硬化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算約束，嚴(yán)格監(jiān)督管理，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行風(fēng)險。

　　（十六）加強地方政府債務(wù)管理。

　　33. 堅持省級黨委和政府對本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險負(fù)總責(zé)，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負(fù)其責(zé)。落實省級政府責(zé)任，按屬地原則和管理權(quán)限壓實市縣主體責(zé)任。市縣應(yīng)按屬地原則和管理權(quán)限落實主體責(zé)任，通過增收節(jié)支、變現(xiàn)資產(chǎn)等方式化解債務(wù)風(fēng)險，切實降低市縣償債負(fù)擔(dān)，堅決查處違法違規(guī)舉債行為。常抓不懈防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，健全長效監(jiān)管機制，消除違法違規(guī)舉債融資產(chǎn)生土壤。

　　34. 健全地方政府債務(wù)限額分配機制，一般債務(wù)限額應(yīng)與一般公共預(yù)算收入相匹配。建立健全專項債券項目常態(tài)化儲備機制，嚴(yán)格落實專項債券負(fù)面清單管理，加快債券支出使用，對項目閑置資金及時組織調(diào)整，對使用管理不佳的地區(qū)收回部分額度重新分配。

　　六、保障措施

　　（十七）提高思想認(rèn)識。各地、各部門要充分認(rèn)識進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革的重要意義，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署及省委、省政府工作要求上來，切實增強推進(jìn)改革的責(zé)任感、使命感、緊迫感，扎實做好各項改革工作，共同推動加快建立現(xiàn)代財稅體制。

　　（十八）明確責(zé)任分工。要明晰權(quán)責(zé)，壓實各級主體責(zé)任，凝聚改革合力。省財政廳要發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)作用，加強對市縣財政體制改革指導(dǎo)，做好動員部署。省有關(guān)部門要密切配合，抓好貫徹落實。各市要按照國辦發(fā)〔2022〕20號文和本方案要求，制定本地貫徹落實方案，細(xì)化政策措施，制定時間表、路線圖，確保各項改革舉措落地見效。

　　（十九）強化督促落實。省財政廳等有關(guān)部門要加強對市縣的督促檢查和跟蹤分析，適時評估改革進(jìn)展成效，對出現(xiàn)的問題或偏差，及時采取完善措施，確保改革順利開展、平穩(wěn)推進(jìn)。