開展“證照分離”改革，有利于釋放企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，推進營商環(huán)境法治化、國際化、便利化。同時，相關改革措施的實施，涉及現(xiàn)有法律法規(guī)和國務院文件規(guī)定在執(zhí)行和適用上的調(diào)整，做好法治保障工作是確保改革能否落到實處的重要環(huán)節(jié)。此外，改革還要強化事中事后監(jiān)管，探索建立監(jiān)管履職標準——

“證照分離”正在加速。

9月27日，國務院印發(fā)《關于在全國推開“證照分離”改革的通知》，明確要求從今年11月10日起，在全國對第一批106項涉企行政審批事項實行改革，推進“照后減證”。

10月16日，市場監(jiān)管總局局長張茅明確表示，全國工商和市場監(jiān)管部門要在10月23日前完成動員部署，建立形成由主要負責同志親自掛帥的部門協(xié)調(diào)機制，逐一制定出臺直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化準入服務等具體管理措施，并于11月10日前將具體措施報送總局備案，同時向社會公開，確保改革在全國同步正式實施。

那么，“證照分離”如何分？又該怎么管？需要哪些配套改革？針對這些問題，記者采訪此前試點的上海、山東等地相關部門和人士。

做好法治保障工作

“證照分離”改革措施的實施，既涉及現(xiàn)有法律法規(guī)和國務院文件規(guī)定在執(zhí)行和適用上的調(diào)整，也涉及地方政府部門法定職責的調(diào)整，在地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件方面也有許多法律問題需要進一步明確。因此，做好法治保障工作是確保“證照分離”改革能否落到實處的重要環(huán)節(jié)。

“對取消和改變審批方式的項目，要有針對性地設計后續(xù)監(jiān)管措施，在法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件等配套性制度中要加強事后備案、事中跟蹤檢查、信用管理等，強化審批實施機關的監(jiān)管職責。”司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局負責人趙振華解釋說，“比如，對實行告知承諾的行政許可事項，不是取消審批，而是審批方式發(fā)生轉變，審批的法定條件還在，市場主體取得審批后，要達到法定條件后才能從事經(jīng)營活動，否則就是違反法律規(guī)定。”

據(jù)趙振華介紹，這次“證照分離”改革涉及《國際海運條例》《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》2部行政法規(guī)、1個《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院412號令）的修改。目前，司法部正在會同有關部門研究修改這兩個條例和國務院412號令，涉及的部門規(guī)章有關部門也正在積極研究修改。

但趙振華同時也表示，這次“證照分離”改革中，取消審批和審批改備案的項目，均是行政法規(guī)設定的，不涉及法律修改。“按照‘放管服’改革的法治保障工作原則，國務院決定公布后，規(guī)定的有關改革措施就生效了，該取消的許可就取消了，許可該改備案的就改備案了。”趙振華說，“這也就意味著，從11月10日起，《通知》中的有關改革措施就生效了，有關落實措施和制度就要及時跟進，不需要等到行政法規(guī)和國務院文件修改，不能把行政法規(guī)、部門規(guī)章未及時修改作為延緩落實‘證照分離’改革的借口和擋箭牌。”

程序創(chuàng)新至關重要

國務院印發(fā)的通知規(guī)定，此次改革涉及的106項涉企行政審批事項，將分別按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化準入服務等4種方式推開。

上海是“證照分離”的首批試點地區(qū)。本次106項涉企行政審批事項正是在上海等地已經(jīng)開展試點的163項中選取的，并以“優(yōu)化準入服務”覆蓋了上海等地試點的“提高透明度和可預期性”及“強化準入監(jiān)管”這兩種改革方式。

根據(jù)實踐，這幾種方式在推進中各有側重點，需要在程序和環(huán)節(jié)上創(chuàng)新。

據(jù)上海市工商局局長陳學軍介紹，對于取消審批的事項，改革重點在于事項風險源頭可控、市場主體風險可擔、事中事后監(jiān)管可行；對于取消審批、改為備案的事項，改革重點在于事前備案注重當場辦結，事后備案注重規(guī)范監(jiān)管；對于簡化審批，實行告知承諾制的事項，改革重點在于精準選擇告知承諾使用的事項以及審批環(huán)節(jié)；對于加強市場準入管理的事項，改革重點在于依法創(chuàng)新監(jiān)管舉措，確保管得到位。

“證照分離”改革有100多個涉企事項，涉及部門多、層級多，涵蓋事項多，只有上下聯(lián)動、左右協(xié)同，才能合力推動改革任務落實。

陳學軍表示，上海的經(jīng)驗是積極與相關審批部門溝通，在全面梳理審批事項目錄的基礎上，形成相關審批事項經(jīng)營范圍規(guī)范表述，同時依托上海市法人信息共享與應用系統(tǒng)（市法人庫），牽頭各相關審批部門建立全程信息化“雙告知”工作規(guī)程。截至今年8月底，“證照分離”“雙告知”涉及11個審批部門，共推送11.84萬條，接收率達99%，保證了改革順利推進。

國務院部署擴大“證照分離”改革試點工作以來，山東省在29個國家級功能區(qū)全面復制推廣了上海經(jīng)驗。在這一過程中，溝通協(xié)調(diào)各部門也是工作重點。

據(jù)山東省工商局局長李關賓介紹，山東省成立了“證照分離”改革試點工作聯(lián)席會議，還召開了由各市編辦、市工商局和部分功能區(qū)管委會負責同志參加的座談會，由各市和功能區(qū)結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)需求，對103項改革事項全面分析，逐項明確了具體實施機關和監(jiān)管責任部門，對保留的許可事項，逐項梳理了辦事依據(jù)、申報材料和辦理程序，審批時限普遍壓縮了三分之一以上。

強化事中事后監(jiān)管

結合“證照分離”改革，各試點地區(qū)先后拓展了“單一窗口”“就近服務”“網(wǎng)上服務”“一次辦成”等一系列創(chuàng)新舉措，使企業(yè)辦事更加便利。問卷調(diào)查顯示，認為“證照分離”以來營商環(huán)境有所改善的企業(yè)達到88％，認為辦理許可事項更加便利的企業(yè)達到93％。

截至今年8月底，全國共辦理“證照分離”改革事項34.72萬件，惠及企業(yè)33.36萬戶。從市場主體的反饋來看，“證照分離”改革有效降低了企業(yè)制度性交易成本，已經(jīng)成為進一步破解“準入不準營”、改善營商環(huán)境的有效舉措。

然而，“證照分離”改革在方便企業(yè)的同時，也給監(jiān)管工作帶來了新的挑戰(zhàn)。此前上海試點中就曾發(fā)現(xiàn)，實行告知承諾后，有的企業(yè)假承諾、假落實，在事后檢查中才被查出，及時實行了停業(yè)整頓。

為此，上海市積極推進建立以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管機制，全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管改革，將34項工商行政檢查事項全部納入隨機抽查事項清單，并實現(xiàn)隨機抽查事項、標準、程序、對象、結果全公開。

同時，上海市建設了事中事后綜合監(jiān)管平臺，進一步完善失信聯(lián)合懲戒機制。“上海市制定實施《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理辦法》《嚴重違法失信企業(yè)名單管理辦法》，已有40萬戶企業(yè)被列入經(jīng)營異常名錄并向社會公示；協(xié)助各級人民法院公示股權凍結信息1.6萬條，涉及金額約3500億元；在國有土地出讓、申請海關認證企業(yè)等工作中，配合有關部門對1.8萬戶企業(yè)開展信用核查，對經(jīng)營異常企業(yè)予以限制或禁入。”陳學軍表示，這些監(jiān)管措施確保上海的“證照分離”改革試點取得了較好成效。

“國務院印發(fā)的通知對實行告知承諾的事項，明確規(guī)定要全覆蓋例行檢查，發(fā)現(xiàn)實際情況與承諾內(nèi)容不符的，依法撤銷審批并予以從重處罰。”張茅也表示，改革要強化事中事后監(jiān)管，切實貫徹“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，全面推進“雙隨機、一公開”監(jiān)管，構建全國統(tǒng)一的“雙隨機”抽查工作機制和制度規(guī)范，逐步實現(xiàn)跨部門“雙隨機”聯(lián)合抽查常態(tài)化，推進抽查檢查信息統(tǒng)一歸集和全面公開，建立完善懲罰性賠償、“履職照單免責、失職照單問責”等制度，探索建立監(jiān)管履職標準，使基層監(jiān)管部門在“雙隨機”抽查時權責明確、放心履職。