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廣東省人民政府關于改革和完善省對下

財政轉移支付制度的實施意見

各地級以上市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機構：

　　為深化財稅體制改革，加快建立現代財政制度，根據《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）要求，現就改革和完善省對下財政轉移支付制度提出以下實施意見。
　　一、總體要求

　　（一）工作目標。按照黨中央、國務院和省委、省政府的決策部署，以促進區(qū)域協調發(fā)展、推進基本公共服務均等化為主要目標，深化省以下財稅體制改革，加大轉移支付力度，優(yōu)化轉移支付結構，規(guī)范資金分配和使用，加強監(jiān)督管理和績效評價，建立健全科學、規(guī)范、統一的省對下財政轉移支付制度，提高區(qū)域間、級次間財力分布均衡度，促進全省經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
　　（二）基本原則。
　　1．堅持問題導向，明確責任主體。針對當前財政轉移支付制度中存在的主要問題，認真研究擬訂措施予以解決，確保轉移支付制度與合理劃分事權和支出責任相銜接。強化省級統籌推進基本公共服務均等化的職能，明確市縣用好上級轉移支付促進經濟社會發(fā)展的主體責任。
　　2．堅持財力下沉，保障基層發(fā)展。堅持“壓本級、保基層”，進一步加大省對市縣轉移支付力度。著力清理整合專項轉移支付，完善一般性轉移支付穩(wěn)定增長機制，促進縣域經濟發(fā)展。
　　3．堅持獎補結合，發(fā)揮引導作用。在確保基本公平、保障基本公共服務需要的前提下，強化轉移支付的激勵引導效應，調動省以下各級政府促進經濟社會協調發(fā)展的積極性。
　　4．堅持規(guī)范管理，提高資金效率。嚴格轉移支付資金的分配、管理和使用，加強省對市縣的指導和監(jiān)督。加快轉移支付資金撥付，切實提高資金使用效率。
　　二、優(yōu)化調整轉移支付結構

　　（一）結合事權劃分調整轉移支付結構。在合理劃分各級政府事權與支出責任的基礎上，優(yōu)化調整轉移支付結構。除按規(guī)定由中央承擔的事權以外，屬于省級事權的，由省全額承擔支出責任，原則上應通過省本級支出安排，由省組織實施；屬于省與市縣共擔事權的，由省與市縣共同分擔支出責任，省分擔部分可通過專項轉移支付委托市縣實施；屬于市縣事權的，由市縣承擔支出責任。欠發(fā)達地區(qū)市縣承擔支出責任存在財力缺口的，省主要通過一般性轉移支付給予適當支持，少量的引導類、救濟類、應急類事務可通過專項轉移支付予以支持。
　　（二）提高一般性轉移支付比重。進一步壓減專項轉移支付，擴大一般性轉移支付，增強市縣財政的統籌能力。爭取在2015年底前，省財政一般性轉移支付占比提高到60%或以上，并在以后年度繼續(xù)保持在較高水平。逐步形成以均衡地區(qū)間財力分布、由市縣政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專項轉移支付比例合理適度的轉移支付結構。
　　（三）擴大轉移支付支出規(guī)模。進一步加大省對市縣的轉移支付力度，給予欠發(fā)達地區(qū)和基層政府傾斜支持，促進省內橫向和縱向的財力結構均衡。通過轉移支付向欠發(fā)達地區(qū)傾斜，改善地區(qū)間支出均衡度，逐步提高粵東西北地區(qū)支出占全省地市（縣）級總支出的比重，進一步促進粵東西北地區(qū)振興發(fā)展。通過轉移支付下沉，改善級次間支出均衡度，逐步提高縣級支出占全省各級總支出的比重，不斷增強縣級基本財力保障能力。
　　三、完善一般性轉移支付制度

　　（一）完善一般性轉移支付體系。按照“保基本”和“強激勵”相結合的原則，建立健全以保障性轉移支付、激勵性轉移支付、生態(tài)地區(qū)轉移支付、特殊困難地區(qū)轉移支付為主體的一般性轉移支付體系。保障性轉移支付、生態(tài)地區(qū)轉移支付和特殊困難地區(qū)轉移支付總額占一般性轉移支付的比重應保持在60%以上。
　　（二）發(fā)揮保障性轉移支付的托底作用。將均衡性轉移支付基數、固定數額補助、結算補助以及有專門用途的一般性轉移支付等納入保障性轉移支付范圍。保障性轉移支付以“保基本”為導向，確保市縣既得利益，保障欠發(fā)達地區(qū)市縣提供基本公共服務、維持政權正常運轉的財力需要。
　　（三）加強激勵性轉移支付的引導效應。實施協調發(fā)展獎、財政增收獎等激勵性轉移支付機制，并結合經濟社會形勢發(fā)展，不斷完善制度設計和因素指標。激勵性轉移支付以“強激勵”為導向，圍繞省委、省政府重點工作部署，激發(fā)和調動市縣的積極性，引導市縣完成“穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生、防風險”等目標任務。
　　（四）完善生態(tài)地區(qū)轉移支付。對重點生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)地區(qū)實施獎補結合的轉移支付機制，建立健全生態(tài)環(huán)境保護指標體系，實施橫向和縱向的考核評價，將資金分配與考核結果適當掛鉤，引導和督促生態(tài)地區(qū)落實推動當地生態(tài)文明建設的主體責任。
　　（五）加大對特殊困難地區(qū)轉移支付傾斜。充分考慮少數民族縣、原中央蘇區(qū)縣、扶貧開發(fā)重點縣等“老少邊窮”地區(qū)經濟基礎薄弱、自然地理條件較差等實際情況，增加省對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)、財力困難地區(qū)和資源枯竭城市等的轉移支付。特殊困難地區(qū)轉移支付及保障性轉移支付對“老少邊窮”地區(qū)實施傾斜支持，確保上述地區(qū)人均獲得一般性轉移支付資金高于全省平均水平。
　　四、清理規(guī)范專項轉移支付

　　（一）清理整合現行專項轉移支付項目。對不符合經濟社會發(fā)展要求、沒有合理設立審批依據、經績效評價發(fā)現資金使用效益低下或在財政監(jiān)督和審計檢查中發(fā)現明顯違規(guī)問題的專項轉移支付，堅決予以撤銷。結合稅費制度改革，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和采礦權價款、礦產資源補償費等專款專用的規(guī)定，統籌安排有關領域的經費。對于設立期限已滿，原定政策目標和任務已完成的專項轉移支付，嚴格執(zhí)行到期收回的規(guī)定。對零星分散、設立目標接近、使用方向類同、支持對象相近、資金管理方式相近的專項轉移支付予以整合。嚴格控制省級部門管理的專項資金項目數量，按照“一個部門一個專項，沒有專項的不新增專項”的原則，至2016年將省級一般公共預算專項資金壓減至60項以內。對確需保留的專項轉移支付項目，建立健全定期評估和退出機制。
　　（二）嚴控新設專項轉移支付項目。除國家明確要求設立的轉移支付項目外，原則上省級不再新增設立專項轉移支付項目。確需新設立的省級專項轉移支付項目，須按規(guī)定進行可行性研究并提出明確的績效目標，報經省財政部門審核后，報省政府審批。新設專項應有明確的政策依據、政策目標、資金需求、資金用途、實施計劃、分年度資金安排、設立期限、績效目標、主管部門和職責分工，并相應建立定期評估和退出機制。對專項轉移支付資金預算實行“一年一定”，不再固化安排，到期后仍需要繼續(xù)安排的，應經過績效評價和專項審計后再按程序報批。
　　（三）逐步退出競爭性領域。凡屬“小、散、亂”，效用不明顯以及市場競爭機制能夠有效調節(jié)的專項轉移支付，堅決予以取消。對因價格改革、宏觀調控等而配套出臺的競爭性領域專項轉移支付，應明確執(zhí)行期限，到期取消。對保留的具有一定外部性的競爭性領域專項，應控制資金規(guī)模，突出保障重點，逐步改變行政性分配方式，主要采取基金管理等市場化運作模式，逐步與金融資本相結合，發(fā)揮撬動社會資本的杠桿作用。對少數不適合實行基金管理模式的，應在事前明確補助機制的前提下，事中或事后采取貼息、先建后補、以獎代補、保險保費補貼、擔保補貼等補助方式，防止出現補助機制模糊、難以落實或套取補助資金等問題。
　　（四）規(guī)范專項資金管理辦法。每一個專項轉移支付應有且只有一個資金管理辦法。對一個專項有多個資金管理辦法的，要進行整合歸并，不得變相增設專項。資金管理辦法應明確政策目標、部門職責分工、資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法、資金撥付程序、監(jiān)督檢查與績效管理要求、信息公開等內容，逐步達到分配主體統一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求。需要發(fā)布項目申報指南或申報通知的，應在資金管理辦法中明確。補助對象應按照政策目標設定，并按政府機構、事業(yè)單位、個人、企業(yè)等分類，便于監(jiān)督檢查和績效評價。
　　（五）逐步取消市縣資金配套要求。在合理劃分各級政府事權與支出責任的基礎上，除按規(guī)定屬于省與市縣共擔事權外，省在安排專項轉移支付時，不再要求市縣政府承擔配套資金。省與市縣共擔事權的支出責任，要依據公益性、外部性等因素明確省以下各級政府分擔支出責任的標準或比例。根據各地財政狀況，同一專項對不同地區(qū)可采取有區(qū)別的分擔比例，不同專項對同一地區(qū)的分擔比例應逐步統一規(guī)范。
　　五、規(guī)范轉移支付資金分配

　　（一）探索建立轉移支付與農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。建立健全農業(yè)轉移人口動態(tài)管理和信息共享機制，加強農業(yè)轉移人口統計和市民化政策梳理。對按因素法分配、受益范圍涉及地區(qū)居民的各項一般性轉移支付和專項轉移支付，分配資金時應考慮市縣的常住人口等因素，并與當地農業(yè)轉移人口市民化情況適當掛鉤，客觀反映市縣政府的基本公共服務支出需求。運用其他涉及人均水平的相關指標分配資金時，人口數應有針對性地考慮常住人口、戶籍人口和財政供養(yǎng)人口等數據進行計算。
　　（二）完善一般性轉移支付資金分配。一般性轉移支付原則上采用因素法、公式化分配，科學設置分配的因素及權重，充分考慮轉移支付性質和各地區(qū)實際情況，促進實現地區(qū)間財力分布均衡和基本公共服務均等化。保障性轉移支付和特殊困難地區(qū)轉移支付主要采用市縣的人均可支配財力水平、人均一般公共預算支出水平、基本財力保障需求等指標，以及人口、轄區(qū)面積等客觀因素核算分配。激勵性轉移支付可以有針對性地設立考核指標體系，與市縣促進當地經濟、社會、生態(tài)協調發(fā)展以及加強財政管理等情況適當掛鉤，結合上年度轉移支付資金監(jiān)督檢查和績效評價結果核算分配。
　　（三）規(guī)范專項轉移支付資金分配。嚴格專項轉移支付資金分配主體要求，明確部門職責，社會團體、行業(yè)協會、企事業(yè)單位等非行政機關不得負責資金分配。專項轉移支付一般采取項目法或因素法進行分配。對用于重大工程、跨市縣跨流域的投資項目以及選擇性、競爭性、外部性較強的重點項目，主要采取項目法分配，實施項目庫管理，明確項目申報主體、申報范圍和申報條件，規(guī)范項目申報流程，發(fā)揮專業(yè)組織和專家的作用，完善監(jiān)督制衡機制。對具有地域管理信息優(yōu)勢的項目，主要采取因素法分配，選取客觀因素，確定合理權重，按照科學規(guī)范的分配公式計算并切塊下達市縣，按規(guī)定層層分解下達到補助對象。對關系群眾切身利益的專項，可改變行政性分配方式，逐步推動建立政府引導、社會組織評價、群眾參與的分配機制。
　　六、強化轉移支付預算管理

　　（一）加強預算編制。一般性轉移支付按照中央和省規(guī)定的基本標準和計算方法編制預算；專項轉移支付應當分項目、分地區(qū)編制預算。省級下達的財政轉移支付必須納入市縣政府預算管理，準確列入相關收支科目，由市縣政府按規(guī)定向同級人大或其常委會報告。
　　（二）及時下達預算。加強與市縣預算管理的銜接，省財政部門應將轉移支付預計數提前下達市縣，其中按因素法分配且金額相對固定的轉移支付提前下達的比例達到90%以上，市縣應將預計數全部編入本級預算。除據實結算等特殊項目可以分期下達預算或者先預付后結算外，省對下一般性轉移支付在省人大批準預算后30日內下達到市級和財政省直管縣，專項轉移支付在60日內下達到市級和財政省直管縣。市級政府接到省對下財政轉移支付后，應在30日內正式下達到所轄區(qū)縣。
　　（三）推進信息公開。省對下財政轉移支付預算安排及執(zhí)行情況應在提交省人大審議的年度預算報告中予以說明，在省人大批準預算后20日內向社會公開，并對重要事項作出說明；市縣政府應將上級財政轉移支付資金的管理使用情況在提交同級人大審議的年度預決算報告予以中說明，并及時向社會公開。除涉及保密要求不予公開外，各級財政部門應主動將財政轉移支付的設立依據、管理辦法、資金規(guī)模、分配結果、用途項目、用款單位、績效評價、監(jiān)督檢查、審計結果等信息向社會公開。
　　（四）加強政府性基金預算和一般公共預算的統籌力度。政府性基金預算安排支出的項目，一般公共預算可不再安排或減少安排。政府性基金預算和一般公共預算同時安排的專項轉移支付，在具體管理中應作為一個專項，制定統一的資金管理辦法，實行統一的資金分配方式。
　　七、加強轉移支付資金監(jiān)督檢查和績效評價

　　（一）建立健全監(jiān)督檢查制度。加強對轉移支付預算執(zhí)行、資金使用和財務管理等監(jiān)督檢查，將市縣、部門自查，財政巡查抽查和審計監(jiān)督等結合起來，切實防止民生等重點支出被挪作他用。省財政部門按規(guī)定組織巡查監(jiān)督或重點抽查，每年監(jiān)督檢查的比例應達到當年轉移支付資金總量的10%以上。省審計部門要根據有關法律法規(guī)和制度的規(guī)定，加強對省對下財政轉移支付資金的審計監(jiān)督。
　　（二）建立健全績效評價制度。加強對轉移支付資金的績效目標、績效自評、重點評價和結果應用的管理，建立健全市縣、部門和用款單位自評，財政重點評價以及第三方獨立評價相結合的多元化評價工作機制，完善一般性轉移支付資金使用績效評價辦法。逐步擴大轉移支付資金績效評價范圍，原則上全部轉移支付資金均應實施績效自評，超過一定額度的轉移支付資金應實施重點評價或委托第三方機構獨立評價。提高轉移支付資金績效評價結果的有效性和可信度，逐步將績效評價結果同預算安排相結合并將績效評價結果向社會公開。
　　八、加快推進相關配套改革

　　（一）建立事權和支出責任相適應的制度。在合理劃分中央與地方事權的基礎上，探索建立省以下各級政府事權與支出責任相適應的制度。強化省級政府統籌推進省內基本公共服務均等化的職責，明確市縣政府用好自身財力和上級轉移支付推動當地經濟社會發(fā)展的主體責任，促進實現財力與事權相匹配。
　　（二）推進財政省直管縣等管理體制改革。規(guī)范完善省直管縣財政改革相關制度，適當擴大省直管縣財政改革試點范圍。在省對下財政轉移支付資金分配逐步核算到縣級的基礎上，通過省直管縣財政改革，發(fā)揮扁平化管理的優(yōu)勢，加快轉移支付資金撥付到試點縣，省財政部門開展監(jiān)督檢查和績效評價直接到試點縣，提高轉移支付資金使用效率。
　　（三）實施對市縣財政管理的綜合績效考核。根據中央對地方財政管理綜合績效考核的要求，省財政部門對市縣財政部門實施財政管理綜合績效考核，建立績效考核指標體系，促進提高各級財政管理水平。對市級財政部門，要求在改進自身管理的同時，加強對轄區(qū)內縣級財力均衡度的宏觀調控，提高市轄區(qū)基本財力保障水平。
　　（四）完善市對下財政轉移支付制度。地級以上市政府應參照省對市縣轉移支付制度，改革和完善市對下轉移支付制度。結合省以下各級政府事權和支出責任劃分，優(yōu)化市對下轉移支付結構。對省級下達的一般性轉移支付，市級政府應采取有效措施，確保統籌用于相關重點支出；對省級下達的專項轉移支付，市級政府可在不改變資金用途的基礎上，結合本級安排的相關專項情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領域相關的專項轉移支付整合使用。
　　九、加強組織領導和工作配合

　　改革和完善轉移支付制度是財稅體制改革的重要組成部分，涉及面廣、政策性強，利益調整大。各地、各部門要高度重視，提高認識，認真按照中央和省的工作部署和要求，加強組織領導和工作配合，扎實推進各項工作措施，確保相關改革落實到位。各地政府承擔轉移支付資金管理的主體責任。財政部門負責轉移支付制度建設、預算安排、資金分配和撥付，組織開展監(jiān)督檢查和績效評價工作。相關主管部門提出相關轉移支付資金分配意見和管理要求，具體負責項目申報管理、資金監(jiān)管和績效評價。資金使用單位承擔資金使用管理的直接責任。審計部門依照有關法律、法規(guī)及相關規(guī)定，對轉移支付資金管理情況進行全過程監(jiān)督。紀檢監(jiān)察部門依紀依法查處轉移支付管理使用中的違規(guī)違紀行為，并根據發(fā)現的違紀違規(guī)問題開展相關制度廉潔性審查工作。

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廣東省人民政府

2015年10月26日