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廣東省人民政府關于實行中期財政規劃

管理的實施意見

各地級以上市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構：

　　為改進預算管理和控制，加快建立現代財政制度，根據《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號）要求，現就我省實行中期財政規劃管理提出以下實施意見：

　　一、總體要求

　　通過科學研判未來三年重大財政收支情況，采取逐年更新滾動管理方式，實現規劃期內預算收支跨年度平衡。以問題為導向，研究調整相關財政收支政策，改進預算管理和控制要求，將財政預算安排與本地區重大發展戰略及各項事業發展規劃緊密銜接，提高預算編制的前瞻性、有效性和可持續性，使中期財政規劃漸進過渡到真正的中期財政預算，推動財政可持續發展。
　　二、基本原則

　　（一）統籌兼顧，問題導向。主動適應經濟發展進入新常態、財政收入增幅回落的現狀，同時兼顧長遠發展，處理好經濟建設與民生改善、生態環境保護之間的關系，優化財政資金分配。針對部分財政支出政策“碎片化”、不可持續等問題，從政策內容和運行機制上查找原因，提出解決問題的改革措施。
　　（二）限額控制，突出重點。依據宏觀經濟形勢和財政政策，審慎穩妥預計財政收入，科學合理設置財政支出總量控制目標、分部門支出限額控制目標、赤字或債務余額控制目標。在支出限額內，依據重要性排序擇優選擇項目，保障關系全省經濟社會發展的重點領域改革和重大項目資金需求，積極維持政權運轉和提供基本公共服務支出需要。
　　（三）滾動調整，防控風險。按照三年滾動方式做好中期財政規劃，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算。年度預算執行結束后，對后兩年規劃及時進行調整，再增加一個年度規劃，形成新一輪中期財政規劃。加強政府債務管理，建立風險預警和應急處置機制，科學研判風險隱患，切實防控財政風險。
　　三、中期財政規劃的主要內容

　　中期財政規劃是中期預算的過渡形態，涵蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算（以下合稱四大預算體系），主要包括以下五方面內容：

　　（一）預測現行政策下財政收支。
　　1．宏觀經濟形勢分析。根據國民經濟和社會發展五年規劃綱要及年度計劃，結合規劃前期經濟社會發展情況及國內外發展環境重大變化，分年度研判未來三年地區生產總值、投資、消費、進出口、價格總水平、就業率等主要指標走向。
　　2．現行財政收入測算。結合宏觀經濟形勢分析、現行國家財稅體制和各項財政收入政策情況，運用經濟計量模型測算未來三年四大預算體系財政收入。各項收入測算到功能分類的“款”級科目。
　　3．現行財政支出測算。按照現行支出政策，測算未來三年四大預算體系支出，其中一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算支出測算到功能分類的“類”級科目，社保基金預算分險種測算。支出規劃按照量入為出、厲行節約、統籌兼顧、確保重點的原則編制，編列至具體支出政策項目。
　　4．地方政府債務變動預測。根據未來三年財政收入和支出情況，結合上級政府下達的政府債務限額情況，測算規劃期內新增政府債務需求規模。
　　（二）分析現行財政收支政策問題。
　　1．財政收入政策問題。重點分析國家稅制改革對各級財政收入的影響；省以下收入分成體制與事權和支出責任劃分相匹配情況；非稅項目設置符合簡政放權、激活市場、減輕社會負擔、提供基本公共服務等政策導向情況。
　　2．財政支出政策問題。結合人大建議、政協提案、審計報告、財政監督檢查報告、財政績效評價報告以及財政資金結轉結余情況，研究現行及到期支出政策存在的問題。重點分析是否存在因項目不切合實際導致難以實施、結余結轉資金規模過大、資金使用績效不高、實施中難以監控導致支出合規性較差等問題。同時，研究人民群眾關注熱點問題預算支出保障情況。
　　3．債務風險問題。重點分析規劃期內平衡財政收支所需新增政府債務規模情況，包括是否突破新增限額，債務率等風險控制指標是否超過警戒線，制定的債務應急處置預案和風險化解計劃是否切實可行等。
　　（三）制定財政收支政策改革方案。
　　1．財政收入政策改革措施。包括提出規劃期內國家稅制改革的貫徹落實措施；提出完善省以下分稅分成收入體制的意見；在地方收入管理權限內，提出調整稅收、非稅收入、國資預算、社保基金收入政策的意見。
　　2．財政支出政策改革措施。圍繞本地區黨委、政府的重大決策部署，結合專項事業發展規劃、行業規劃，明確規劃期內重大改革事項和政策及其分年度資金安排計劃、政策期限、預期績效目標，優先保障重大改革項目增加支出，完善各項一般性轉移支付政策。
　　3．政府債務風險控制措施。根據財政收支和政府債務風險預測情況，合理確定財政赤字規模、政府債務限額等風險控制目標，將債務分類納入預算管理，制定債務風險預警和應急處置措施。
　　（四）測算改革后財政收支情況。
　　1．建立跨年度平衡機制。結合經濟形勢狀況，通過增減預算穩定調節基金和地方政府債務規模等辦法，建立跨年度預算平衡機制。在經濟形勢較好、財政收入增速較快的年份，適當控制政府性債務增幅，并將剩余的收入用于補充預算穩定調節基金和化解政府性債務；反之，則通過適當調入預算穩定調節基金、增加政府性債務等措施平衡當年度預算。
　　2．測算未來三年財政收支平衡情況。合理確定收支改革方案、預算穩定調節基金和政府性債務使用方案，確保未來三年一般公共預算總量平衡、政府性基金預算和國有資本經營預算當年平衡、社會保險基金分險種收支平衡。
　　3．預算穩定調節基金、地方政府債務變動情況。分年度測算預算穩定調節基金存量、政府債務年度余額及增減變動情況。
　　（五）評估可能出現的財政風險。
　　評估規劃期內可能出現的宏觀經濟運行風險、重大自然災害損失及政府債務風險等對中期規劃執行的影響，提出應對措施。
　　四、編制主體和職責分工

　　財政部門是本地區中期財政規劃的編制主體，負責牽頭制定中期財政規劃和部門預算中期規劃管理辦法，組織中期財政規劃編制，審核匯總和綜合平衡規劃，組織實施規劃，開展相關監督檢查和績效評價等。
　　發展改革部門負責宏觀經濟形勢分析，根據國民經濟和社會發展規劃綱要及年度計劃，分年度研判未來三年本地區的宏觀經濟形勢。
　　各預算部門（單位）是部門中期財政規劃的編制主體，負責做好部門事業發展規劃、行業規劃與中期財政規劃的銜接，并會同財政部門建立中長期重大事項論證機制；組織和匯總編制本部門管理領域的中期財政規劃，研究提出未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項，并測算分年度收支數額；組織編制本部門及所屬單位部門預算中期規劃；組織實施規劃；開展本部門（單位）的監督自查和績效自評等。
　　五、編制流程和時間安排

　　（一）編制流程。省級中期財政規劃編制流程主要分為前期準備、部門建議、財政初審、政府初審、部門修改、政府審批、告知批復等七個階段。具體如下：

　　1．前期準備。省發展改革部門負責宏觀經濟形勢分析，于規劃期前一年3月上旬前完成，提供省財政部門。省財政部門負責現行財政收入預測，于規劃期前一年3月上旬前完成。省直各部門負責現行財政支出預測，于規劃期前一年3月上旬前完成。
　　2．部門建議。省直部門收集規劃期內批準實施的相關規劃和政策，研究提出部門重大改革和政策事項、未來三年分年度資金安排和預期績效，按重要程度進行排序，形成三年滾動財政規劃建議，報省財政部門審核匯總；于規劃期前一年4月上旬前完成。
　　3．財政初審。省財政部門圍繞省委、省政府重大戰略部署與部門重大改革和政策事項的邏輯關系，審核部門分年度規劃建議，提出綜合平衡方案及規劃草案，報省政府初審；于規劃期前一年5月上旬前完成。
　　4．省政府初審。省政府對中期財政規劃草案進行初審，于規劃期前一年5月中旬前完成。
　　5．部門修改。省財政部門將政府初審意見反饋省直部門。省政府初審確定的分年度支出金額作為部門分年度支出控制數。各部門在分年度支出控制數限額內提出調整修改意見，再次報省財政部門審核。省財政部門匯總審核各部門修改意見，完善中期財政規劃，上報省政府；于規劃期前一年6月中旬前完成。
　　6．省政府審批。省政府對中期財政規劃進行審批，于規劃期前一年7月底前完成。
　　7．告知批復。省財政部門將省政府批準的部門中期財政規劃函告省直部門，并將省級中期財政規劃報財政部備案；于規劃期前一年7月底前完成。
　　在中期財政規劃編制第一年，根據實際啟動時間，相應順延時限要求。每年的具體編制流程和時限要求，由省財政廳根據實際情況另行明確。各地要比照省的要求擬訂本地區的中期財政規劃編制流程和時限要求。
　　（二）時間安排。
　　1．省級從2015年上半年起啟動中期財政規劃編制工作。省財政部門會同省直各部門從2015年上半年起開始編制2016-2018年省級中期財政規劃，并于2015年9月前完成。此后，逐年滾動向前編制。
　　2．市、縣兩級于2016年起啟動中期財政規劃編制工作。各地從2015年起開始研究中期財政規劃編制工作；有條件的地區，可從2015年起編制中期財政規劃（其中深圳市按國家要求從2015年起編制）；從2016年起，各地級以上市每年均應編制中期財政規劃并報省財政廳備案，所有縣（市、區）每年應編制中期財政規劃并報上一級地級以上市財政部門備案，其中財政省直管縣報省財政廳備案。
　　六、編制要求

　　（一）中期財政規劃對年度預算具有約束性。中期財政規劃在年度預算啟動前完成，經本級人民政府批準實施，對年度預算具有約束性。年度預算編制必須在中期財政規劃框架下進行。第一年的年度預算編制必須在中期財政規劃框架下進行，后兩年規劃指引相應年度預算，確需調整的，須有充分的政策依據并按預算報批程序執行。
　　（二）中期財政規劃應在規定范圍內調整。國家或省出臺新政策措施，涉及新增加項目的，將該新增項目納入中期財政規劃，淘汰原規劃中按照重要程度排序靠后的項目，或增加調入預算穩定調節基金、增加政府性債務補充新增項目所需資金。當年度預計收入減少時，淘汰原規劃中按照重要程度排序靠后的項目，或增加調入預算穩定調節基金、增加政府性債務彌補資金缺口。當年度預計收入增加時，從項目庫中選擇按照重要程度排序靠前的項目納入中期財政規劃，或補充預算穩定調節基金、減少省級政府債務。
　　（三）中期財政規劃應與支出政策項目庫對接。在提出財政支出政策改革方案和支出政策時，應對其必要性、重要性、可行性進行論證，并按支出測算和重要程度進行排序。列入項目庫的支出政策項目，作為中期財政規劃和年度預算編制的備選項目。
　　（四）中期財政規劃實行全過程績效評價管理。編制中期財政規劃時，須明確每個支出項目的績效目標，并在規劃實施階段建立支出項目使用績效考評機制，根據績效考評結果，淘汰使用績效差的項目，增補績效目標顯著的項目。
　　七、組織實施

　　（一）加強組織領導，落實工作責任。各部門要抓緊研究相關行業、領域的重大改革和政策措施，積極配合財政部門做好工作。要抓緊制定本地區、本部門中期財政規劃的具體編制辦法，及時研究提出未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項，測算分年度支出需求，科學制訂形成中期財政規劃。
　　（二）注重規劃銜接，建立評估機制。各級財政部門要加強與其他部門的溝通協調，做好中期財政規劃與國民經濟和社會發展規劃、財政中長期計劃、專項事業發展規劃、行業規劃、區域發展規劃的銜接。各級預算部門（單位）要樹立中期財政理念，涉及財政政策和資金支持的規劃，應與中期財政規劃相銜接；除中央和省新部署的重大改革外，未納入中期財政規劃的增支政策，年度預算原則上不予安排。對于農業、教育、科技、社會保障、醫療衛生、扶貧、就業、環境保護、財政體制、轉移支付等方面的重大政策，必須建立中長期重大事項科學論證機制。
　　（三）夯實管理基礎，推進信息公開。各級財政部門應深化財政管理各項改革，大力推進項目庫管理，做好項目儲備，提前明確分年度分地區資金安排；要加強財政數據信息管理、支出項目管理和定額標準體系建設，強化人員隊伍建設，為規劃編制提供必要的人員保障和技術支持。要穩步推進中期財政規劃公開，適時向社會發布中期財政規劃；條件暫不成熟的，應將財政規劃在政府及部門等內部試行公開，逐步再向社會公開。

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廣東省人民政府

2015年6月15日