粵府函〔2015〕45號

廣東省人民政府關于印發全省土地利用

總體規劃調整完善工作方案的通知

各地級以上市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構：

　　現將《全省土地利用總體規劃調整完善工作方案》印發給你們，請認真組織實施。實施過程中遇到的問題，請徑向省國土資源廳反映。

廣東省人民政府

2015年3月18日

全省土地利用總體規劃

調整完善工作方案

　　為扎實做好全省土地利用總體規劃調整完善工作，嚴格劃定永久基本農田和落實最嚴格的耕地保護制度，優化土地利用結構和布局，提高土地節約集約利用水平，切實維護規劃的嚴肅性和可操作性，根據《廣東省深入推進節約集約用地示范省建設工作方案》和《國土資源部辦公廳關于印發〈土地利用總體規劃調整完善工作方案〉的通知》（國土資廳函〔2014〕1237號）等要求，制定本工作方案。

　　一、總體思路

　　全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會和中央經濟工作會議精神，主動適應經濟新常態，立足于中長期發展的需要，統籌安排生產、生活、生態用地，保障全省經濟社會發展特別是交通基礎設施建設、新型城鎮化、區域協調發展和產業轉型升級等戰略部署的用地需求。強化土地用途管制，優化土地利用空間布局，堅持最嚴格的耕地保護制度，合理調整耕地和基本農田布局，劃定永久基本農田和城市開發邊界，切實維護規劃的嚴肅性和可操作性。

　　二、工作原則

　　（一）堅持嚴守底線、保護資源。

　　堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴守耕地和基本農田保護紅線，確保糧食安全。堅守生態保護紅線，嚴格保護林地、草地、湖泊、濕地等生態用地，切實解決城市建設占用優質耕地問題，確保生態安全。

　　（二）堅持合理配置、節約集約。

　　堅持最嚴格的節約集約用地制度，以資源環境承載力為基礎，統籌耕地保護、城鄉發展和生態建設，合理配置各類各業用地，調整優化建設用地結構、布局。整合土地管理政策，大力推進“三舊”改造，控制新增建設用地，盤活存量建設用地，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。

　　（三）堅持統籌城鄉、突出重點。

　　在堅持統籌安排的基礎上，重點做好耕地和基本農田保護、建設用地布局調整優化，嚴格劃定永久基本農田和防止城市無序擴張。確需調整耕地和基本農田保護任務的，要按照保護優先、數量質量并重的要求，對現有耕地和基本農田保護任務和空間布局作適當調整。對于建設用地的調整，以布局優化為主，結合城鄉建設用地增減掛鉤，統籌城鎮和農村建設用地，促進串聯式、組團式、衛星式城市發展，合理保障農村建設用地需求。

　　（四）堅持多方銜接、標準先行。

　　加強溝通銜接，確保各級規劃指標調整按照上級要求落實。堅持標準先行，提前對接相關規劃標準，切實加強與主體功能區劃、國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、環境保護規劃的協調銜接，充分吸納珠三角全域規劃、“三規合一”工作成果，逐步實現“多規”融合，深入推進規劃調整完善工作。

　　三、工作任務

　　（一）編寫土地利用總體規劃中期評估報告。

　　以2013年土地利用變更數據和資源環境承載力評價為基礎，按照國家和省的要求，以地級以上市為單位，深入分析本行政區耕地特別是基本農田減少以及建設用地增加過快的原因，科學研判重大交通基礎設施建設、地級以上市中心城區擴容提質、產業園區擴能增效等重大戰略實施對土地利用總體規劃實施的影響，為規劃目標調整、空間布局和結構優化提供依據。

　　（二）合理調整完善規劃目標和控制指標。

　　按照國家土地利用總體規劃調整完善方案，綜合考慮當地資源環境承載潛力、經濟社會發展水平和規劃剩余空間情況，結合變更調查數據，在新增建設用地規模原則上不變的情況下，堅持最嚴格的耕地保護制度，合理調整耕地保有量和基本農田保護任務等指標。

　　（三）優化土地利用空間布局。

　　根據區域協調發展、新型城鎮化和新農村建設等戰略要求，按照資源環境承載實際能力，科學規劃生產、生活和生態空間，統籌安排城鄉用地，優化耕地、基本農田和建設用地布局。

　　（四）更新完善數據庫。

　　按照國家和省的標準要求，結合規劃調整完善工作，同步更新完善規劃數據庫，嚴格核查規劃數據質量，確保圖、數、實地相一致。

　　四、工作要求

　　（一）促進規劃有效銜接。

　　針對不同規劃之間空間布局的差異，以第二次土地調查成果連續變更到2013年的土地數據為基礎，結合《廣東省人民政府辦公廳關于印發〈廣東省“三規合一”工作指南（試行）〉的通知》（粵府辦〔2015〕7號）要求，協調解決規劃之間存在的沖突，縣、鎮級土地利用總體規劃要重點解決與城鄉規劃協調的問題。認真貫徹落實珠三角全域規劃的要求。在規劃數據庫中增加“三舊”改造圖層。

　　（二）規劃期限。

　　各級規劃期限保持不變，市級規劃為2006-2020年，縣級規劃為2010-2020年。

　　（三）調整范圍。

　　各級規劃均可按國家和省的要求進行調整完善。條件具備的地方可探索打破行政界線，編制市域內功能片區規劃或區域性功能片區規劃。

　　（四）合理調整規劃指標。

　　1．原則上不調整基本農田范圍。確需調整的，在符合國家和省基本農田調整劃定規定前提下，優先通過調整多劃（預留）基本農田方式解決。確需調整基本農田保護任務的，可通過全省統籌平衡解決，確保全省基本農田保護面積不減少、質量不降低。

　　2．允許在保障規劃期內項目用地的前提下，將已安排在各類開發園區內具有生態功能、不可建設的山體、水面等地塊上的建設用地規模調出。除穿越開發園區的國道、省道、縣道等外，其他道路需安排城鄉建設用地規模。

　　3．允許規劃修編時未能上圖入庫的城鄉建設用地規模上圖入庫，優先安排上輪規劃中已辦理審批且無法復墾的建設用地地塊；各縣（市、區）可從規劃修編時未能上圖入庫的城鄉建設用地規模中預留部分規模專項用于農村宅基地、留用地建設，預留的城鄉建設用地規模不需上圖入庫，建設用地規模落實方案經省國土資源廳批準后，按符合土地利用總體規劃辦理建設用地審批手續。

　　4．以地級以上市為單位進行指標控制，其行政區內可跨縣（市、區）調整規劃指標，調整規劃指標時不需編制和審批鎮級規劃，但調整后的鎮級規劃圖件須重新報送備案。

　　5．審查數據庫時，要嚴格區別約束性和預期性指標審查要求，嚴禁突破約束性指標。

　　（五）嚴格劃定永久基本農田。

　　劃定永久基本農田保護紅線是規劃調整完善的重要組成部分，要與規劃調整完善工作一并進行。

　　1．認真開展補充耕地能力評估工作，查清可用于補充耕地的后備耕地資源，確保規劃調整完善工作有效實施。堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，嚴格落實“占優補優、占水田補水田”的要求，科學評估補充耕地能力，實行“以補定占”。

　　2．基本農田布局確需調整的，必須依據第二次土地調查、耕地質量等別評定、縣域耕地地力調查與質量評價等成果，遵循耕地保護優先、數量質量并重的原則，按照布局基本穩定、數量不減少、質量有提高的要求，作適當調整。

　　3．城鎮周邊、交通沿線優質耕地、成片水田優先劃為基本農田；調整前已劃入土地利用總體規劃允許建設區和有條件建設區的，原則上應當予以調出。嚴禁以調入零星分散低效耕地方式調出基本農田保護區中的連片優質耕地，調整后基本農田平均質量等別和連片程度應比調整前有提高。

　　4．原則上不得將水田調入允許建設區和有條件建設區；確需調入的，要確保調整后的允許建設區和有條件建設區中的水田數量不增加。

　　5．調整基本農田布局時，不得調出已立項實施的高標準基本農田。對用于宅基地建設，且非已立項實施的高標準基本農田、地塊現狀又非水田的基本農田，可予以調出。

　　6．嚴格落實國家關于永久基本農田劃定要求，凡是本次規劃調整完善涉及的基本農田劃入、劃出，必須按要求做好核實舉證、論證核定等工作，確保程序依法依規，調整有據可查。

　　7．新劃入基本農田需在規劃調整完善方案報批前完成驗收工作。

　　（六）優化建設用地布局。

　　1．嚴格控制特大城市、大城市用地規模，需報國務院審批的城市中心城區，原則上不增加建設用地規模，以調整優化布局為主，促進串聯式、組團式、衛星城市發展，嚴控城市新區無序擴張。

　　2．適應城鄉統籌發展和新農村建設需要，在條件具備的地方對農村建設用地按規劃開展土地整治，促進農民住宅向集鎮、中心村集中。

　　3．合理調整產業用地結構，保障交通、能源、水利等重點基礎設施用地，優先安排社會民生、生產性服務業、先進制造業等用地，嚴禁為產能嚴重過剩行業新增產能項目提供用地。具體建設項目的規劃修改必須符合土地利用總體規劃修改管理規定的要求，統一納入調整完善工作部署和程序；要切實維護和保障規劃的穩定性、嚴肅性和權威性，嚴禁借規劃調整完善之機對正在查處、不符合土地利用總體規劃的違法用地進行調整，嚴禁頻繁調整規劃、“規劃跟著項目走”等現象。

　　4．劃定城市開發邊界要以現行土地利用總體規劃中的允許建設區和有條件建設區為基礎，與城鄉規劃等相關規劃充分協調；對人口超過500萬的城市，原則上以允許建設區邊界作為開發邊界，適當微調；人口在500萬以下的城市，按照經濟社會發展和人口增長趨勢從嚴確定。

　　5．縣（市、區）規劃劃定的有條件建設區面積不得超過規劃劃定的允許建設區面積的20%。

　　6．本輪規劃確定的建設用地復墾區面積及復墾比例不得增加，復墾區范圍原則上不得調整；對于納入復墾區范圍、已辦理合法用地手續且無法復墾的，在提供擬調入地塊比擬調出地塊易于復墾的理由以及擬調入復墾區地塊未批為建設用地證明的前提下，可調整復墾區范圍。新調入復墾區的地塊必須納入城鄉建設用地增減掛鉤項目區的拆舊區，且需優先安排復墾。

　　7．不得減少禁止建設區面積。涉及調整范圍的，需與主體功能區規劃確定的禁止開發區和環境保護規劃劃定的嚴格控制區銜接。在禁止建設區基礎上，將自然保護區核心區、風景名勝核心區、水源地一級保護區、森林公園、地質公園、列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地等劃入生態保護紅線。

　　（七）報批工作要求。

　　1．報批材料構成。

　　報批材料包括規劃調整完善方案（含規劃評估報告，下同）和數據庫。規劃調整完善方案是主體文件，必須嚴格按照程序編制和報批。規劃評估報告（縣級規劃不需提交）是規劃調整完善方案的組成部分和輔助材料，不需單獨對其組織聽證、專家論證及征求意見。規劃數據庫需按照國土資源部和省的標準制作，由地級以上市國土資源管理部門報送省國土資源廳審查驗收，規劃調整完善方案批準前規劃數據庫需通過省國土資源廳審查驗收。

　　2．編制主體。

　　（1）不涉及跨縣（市、區）規劃指標調整的，由縣（市、區）政府編制縣（市、區）規劃調整完善方案，地級以上市政府可不再編制規劃調整完善方案。

　　（2）涉及跨縣（市、區）規劃指標調整的，由地級以上市政府編制地級以上市規劃調整完善方案，報省政府審批。縣（市、區）規劃調整完善方案內容已納入地級以上市規劃調整完善方案的，該縣（市、區）可不再編制規劃調整完善方案；未納入地級以上市規劃調整完善方案的縣（市、區），由縣（市、區）政府編制本縣（市、區）規劃調整完善方案。

　　（3）需報國務院審批的地級以上市（含中心城區）的規劃調整完善方案，由地級以上市政府編制后直接報送省國土資源廳，省國土資源廳提出處理意見報省政府審核同意后報國務院審批；其行政區域內不屬于中心城區的縣（市、區）規劃報批材料，按照上述第1點、第2點規定辦理。

　　（八）規范報批程序。

　　1．地級以上市規劃調整完善方案的報批程序。

　　（1）規劃調整完善方案經過公示、聽證和評審，且縣（市、區）規劃數據庫成果和新劃入基本農田經檢查驗收后，由地級以上市政府直接報送省國土資源廳審核，省國土資源廳征求省發展改革委、經濟和信息化委、民政廳、環境保護廳、住房城鄉建設廳、交通運輸廳、水利廳、農業廳、林業廳、旅游局、法制辦等有關部門意見后，提出書面審查意見報省政府審定；由省政府審批的，在省政府批準同意后，由省國土資源廳冠“經省人民政府同意”函復地級以上市政府；報國務院審批的，省政府審查同意后報國務院審批。

　　（2）規劃調整完善方案批準后由當地政府在本行政區域內予以公告。公告具體要求按照《廣東省國土資源廳關于印發〈廣東省土地利用總體規劃實施管理規定〉、〈廣東省土地利用總體規劃修改管理規定〉相關配套文件的通知》（粵國土資規劃發〔2013〕83號）執行。

　　（3）規劃調整完善方案批準后30個工作日內，市國土資源管理部門應將規劃成果報送國家土地督察廣州局和省國土資源廳備案，備案的具體要求參照粵國土資規劃發〔2013〕83號文執行。國務院審批的地級以上市規劃備案按國家要求執行。

　　2．縣（市、區）規劃調整完善方案的報批程序。

　　審查程序參照地級以上市規劃調整完善方案審查審批程序執行。其中公示、聽證及征求縣（市、區）相關部門意見，由縣（市、區）國土資源管理部門組織和負責；專家評審及征求地級以上市相關部門意見，由地級以上市國土資源管理部門組織；方案已經專家評審通過且新劃入的基本農田及縣級規劃數據庫成果經審查驗收后，由地級以上市政府直接報送省國土資源廳審核，省國土資源廳認真審核后提出處理意見（不再征求省有關部門意見）報省政府審定；省政府批準同意后，由省國土資源廳冠“經省人民政府同意”函復地級以上市政府。

　　五、工作安排

　　（一）前期階段（2015年3月前）。各地根據本工作方案要求，編寫土地利用總體規劃中期評估報告，同時，按照國家和省的有關要求，制定土地利用總體規劃調整完善工作方案，落實工作經費等相關事宜。

　　（二）編報規劃調整完善方案（分別為2015年3月底前和12月底前）。2015年3月底前，省國土資源廳向國土資源部報送省級規劃調整完善方案；國務院審批的地級以上市規劃調整完善方案按照國土資源部的報批要求辦理；其他市、縣（市、區）規劃調整完善方案于2015年12月底前由地級以上市報省人民政府審批。

　　（三）規劃備案（2016年6月前）。土地利用總體規劃調整完善方案經批準后，在本行政區域內予以公告，并按要求備案。

　　上述時間安排均為該項工作最終完成截止時間，有關工作可提前完成。

　　六、保障措施

　　由省國土資源廳牽頭建立省土地利用總體規劃調整完善和永久基本農田劃定工作部門間聯席會議制度，協調解決規劃調整完善和永久基本農田劃定工作中的重大問題。各地政府主要領導要親自部署、指導開展調整完善工作，及時協調解決調整完善工作中出現的新情況、新問題。市、縣級規劃調整完善方案需經當地政府常務會議或政府主要負責人召集的專題會議審查通過后再上報審批。各地要切實保障資金投入，將規劃調整完善和永久基本農田劃定工作所需經費納入地方財政預算；要加大宣傳引導力度，廣泛征求公眾意見，營造良好工作氛圍，確保規劃調整完善工作有序推進。