轉發省人大常委會關于批準省人民政府

《關于加快我省自然保護區建設步伐

議案辦理情況的報告》決議的通知

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各地級以上市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構：

　　省十一屆人大常委會第二十五次會議審議通過了省人民政府《關于加快我省自然保護區建設步伐議案辦理情況的報告》，并作出了相應的決議。現將該決議和報告轉發給你們，請認真貫徹落實。省級及省級以上自然保護區管理體制以及建設資金和日常管理經費保障問題，請省林業局牽頭會同有關部門研究提出具體意見，另行報批。

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　廣東省人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年四月二十七日

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廣東省人民代表大會常務委員會關于批準

省人民政府《關于加快我省自然保護區建設

步伐議案辦理情況的報告》的決議

（2011年3月30日廣東省第十一屆人民代表大會

常務委員會第二十五次會議通過）

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　　廣東省第十一屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議聽取和審議了省人民政府《關于加快我省自然保護區建設步伐議案辦理情況的報告》。會議批準省人民政府的議案辦理情況報告，同意予以結案。

　　會議認為，省人民政府高度重視自然保護區建設工作，認真貫徹執行省人大常委會關于加快我省自然保護區建設的決議，基本完成了議案確定的目標任務。

　　會議強調，自然保護區建設是一個以有限投入辦成利在當代、功在千秋大事的議案項目，效果十分突出。議案辦理雖已到期，但自然保護區建設不能結束。今后，要認真總結經驗，繼續扶持自然保護區發展，確保力度不變、政策不退、投入不減、扶持到位，鞏固和擴大來之不易的議案辦理成果。

　　會議要求，關于加快我省自然保護區建設步伐議案結案以后，各級人民政府及有關部門要從建設幸福廣東的高度，提升認識做好自然保護區建設工作的重要意義，加強對自然保護區建設工作的領導，加大對自然保護區建設的投入，加強對自然保護區的管理。對未列入議案規劃建設的176個自然保護區，要制定建設計劃，安排建設資金，分期實施完成。原省財政安排的自然保護區建設議案補助資金轉為自然保護區建設專項資金并在今后適當增加。省級及省級以上自然保護區日常管理經費納入省級財政預算，確保基本業務能夠正常開展。市、縣級自然保護區建設資金和日常管理經費參照省級及省級以上自然保護區的做法由市、縣財政予以保障。要進一步理順自然保護區管理體制，加強自然保護區機構和隊伍建設，以管護為重點，完善管護設施，努力提高管護水平。加快建立自然保護區生態補償機制，妥善處理林地權屬關系。加快自然保護區的地方立法，為自然保護區發展創造良好的法制環境。

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關于加快我省自然保護區建設步伐

議案辦理情況的報告

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省人大常委會：

　　省九屆人大常委會第十三次會議通過《關于加快自然保護區建設的決議》議案后，省政府從2000年開始組織實施。今年4月，省政府組織省編辦、發展改革委、財政廳、環境保護廳、國土資源廳、林業局、海洋漁業局等單位，赴珠海、韶關、河源、惠州、清遠等市，對議案實施進行了檢查驗收。省政府認為，在省委的正確領導和省人大的監督支持下，通過各級政府和有關部門的共同努力，各議案辦理單位齊心合力，精心組織，認真實施，到2009年底全面完成議案確定的各項任務，實現了我省自然保護區的跨越式發展，建議予以結案。現將主要情況報告如下：

　　一、議案辦理工作取得了顯著成效

　　歷屆省委、省政府領導非常重視自然保護區建設，議案實施期間，張德江、汪洋同志先后親臨自然保護區指導工作，黃華華、歐廣源、李容根同志多次做出重要批示，對自然保護區建設管理提出具體要求。省政府明確議案辦理工作由分管領導負總責，省府辦公廳負責指導、協調，省林業局、海洋漁業局、國土資源廳、環境保護廳具體組織實施，省編辦、發展改革委、財政廳協同辦理。

　　2000年，省政府印發了《轉發廣東省人民代表大會常務委員會關于加快自然保護區建設的決議的通知》（粵府〔2000〕1號），對議案實施工作進行全面部署。議案實施有關單位密切配合，各司其職，每年定期召開議案實施協調會議，總結交流情況，協調解決存在問題。省林業局、海洋漁業局、國土資源廳做到統籌規劃，認真組織，周密部署，狠抓落實；省編辦會同有關部門出臺一系列文件，明確了我省自然保護區的管理體制，確定了管護機構級別和編制規模，并下達了國家級、省級自然保護區管護機構的編制；省財政廳按照議案實施進展，及時、足額撥付省級補助資金；省環境保護廳規范了省級自然保護區論證評審程序。各地政府及有關部門也把議案實施工作列入議事日程，積極籌建自然保護區，成立管護機構，落實管護人員，切實加強保護管理。

　　經過各有關部門的共同努力，我省自然保護區議案實施取得了顯著成效，成為全國自然保護區數量最多的省份，自然保護區建設管理工作走在全國前列。2006年10月，我省被國家林業局列為全國第一個自然保護區建設示范省。

　　（一）超額完成建設任務，網絡體系基本形成。

　　議案的實施，極大地調動了各地建立自然保護區的積極性，有力地推動了我省自然保護區的快速發展，全省在原有60個自然保護區的基礎上，新建自然保護區300個，使我省自然保護區總數達到360個（其中林業系統265個，海洋與漁業系統85個，國土資源系統9個，中科院1個），是議案實施前的6倍，是議案規劃目標的近2倍。全省自然保護區管護面積185.1萬公頃，其中陸地123.6萬公頃，海域61.5萬公頃；陸地管護面積是議案實施前的3.6倍，是議案規劃目標的近2倍。全省已建360個自然保護區中，國家級11個、省級66個、市縣級283個，初步形成了一個以國家級自然保護區為核心、省級自然保護區為骨干、市縣級自然保護區和自然保護小區為通道的保護類型較齊全、布局較合理、管理較科學，生態效益和社會效益較顯著的自然保護區網絡體系，有效地保護了我省典型自然生態系統、自然遺跡和珍稀瀕危野生動植物。

　　（二）充分發揮資金效益，基礎設施明顯改善。

　　議案實施前，我省自然保護區建設資金平均每年不到200萬元。10年來，除鼎湖山、內伶仃島-福田國家級自然保護區外，全省182個自然保護區完成投入2.3億元，其中省財政安排1.6億元，地方落實配套資金0.7億元。各地以實物配套、無償撥付建設用地、減免相關費用等多種形式支持自然保護區議案建設，折合0.3億元。此外，通過議案項目實施帶動其他投入1.2億元。隨著議案資金的持續投入，我省自然保護區基礎設施明顯改善。據統計，全省自然保護區已建成辦公室、宣教中心、實驗室、標本室、護林站、了望哨等16.6萬平方米；設置宣傳牌、界樁1.9萬塊（條）；修建和維護區內巡護道路1946公里，購置交通工具262輛（含汽車、船艇、摩托車等）。議案規劃建設的國家級、省級自然保護區均有了固定的辦公樓、宣教中心、保護站等基礎設施。

　　（三）建立健全管理體系，夯實隊伍建設基礎。

　　全省建立了自然保護區管理體系，72個國家級、省級自然保護區成立了管護機構，配備了領導班子，核定事業編制886名，是議案實施前的8.2倍，人員經費由省財政核撥。國家級自然保護區管理局為正處級事業單位，由省有關行政主管部門直接管理；省級自然保護區管理處為副處級事業單位，由省與市、縣共管，以市、縣管理為主；市、縣級自然保護區管護機構分別為科、股級事業單位，由市、縣管理，業務上接受上級行政主管部門指導。省林業局和海洋漁業局分別設立了專門的自然保護區管理機構，韶關、肇慶、惠州、茂名等市的林業行政主管部門也設立了專門的管理機構。

　　（四）不斷完善管理措施，管護成效日益顯現。

　　省政府將自然保護區建設管理工作列入全省森林資源保護和發展目標責任制的考核內容，每年進行考核。省行政主管部門相繼制定了有關規定，規范自然保護區的評審晉升、功能區調整、建設項目規劃等管理工作，建立健全了自然保護區巡護制度，加強日常巡護和社區共管。隨著野生動植物搶救性保護和資源監測工作的開展，我省典型生態系統、生物多樣性和野生動物的棲息地及野生植物的原生地得到有效保護，獼猴、黑臉琵鷺、報春苣苔、南方紅豆杉等珍稀物種的野外種群逐步恢復，瑤山鱷蜥、海龜、杜鵑紅山茶等物種人工繁育工作取得明顯成效，還相繼發現了卷羽鵜鶘、海南虎斑鳽、紫水雞、莽山烙鐵頭、虎顏花等一批國家重點保護和珍稀瀕危野生動植物；成功救護受傷、擱淺或遭誤捕的海龜800多頭、海豚30多頭，增殖放流海龜58941頭、大鯢1220尾、大珠母貝苗5萬多粒、唐魚100多萬尾。目前，我省自然保護區的森林覆蓋率達92.1%，比全省森林覆蓋率高出35.4個百分點；有陸生野生脊椎動物703種、野生維管束植物5668種，分別占全省總數的90.8%和92.4%。初步測算，全省自然保護區每年涵養水源744160萬噸，保持水土2925萬噸，固定二氧化碳531萬噸，釋放氧氣1423萬噸，自然保護區生態服務功能每年產生的價值約為915億元，相當于議案總投入的274倍。

　　（五）廣泛開展宣傳交流，社會影響逐步擴大。

　　各級政府和有關部門積極利用多種渠道傳播生態知識、弘揚生態文化、建設生態文明。積極協調中央和省的主流媒體，深度報道了我省科學發展自然保護區和實施省人大議案所取得的成果，充分發掘自然保護區特有的資源價值和生態文化內涵，提高全社會的生態保護意識。既要經濟開發區、更要自然保護區的“綠色發展”理念日益深入人心。自然保護區廣泛開展國際國內合作與交流，鼎湖山、車八嶺國家級自然保護區加入了世界人與生物圈保護區網絡組織；丹霞山國家級自然保護區成為世界上丹霞地貌的一類地貌命名地，南雄恐龍化石群省級自然保護區成為國際恐龍化石研究地；湛江紅樹林、惠東海龜、海豐鳥類自然保護區被列入了國際重要濕地名錄；湛江紅樹林國家級自然保護區圓滿完成了“中荷合作廣東雷州半島紅樹林綜合管理和沿海保護項目”，海豐鳥類省級自然保護區正式啟動實施了粵港合作匯豐/世界自然基金會海豐濕地項目。省林業局與華南農業大學合作，成立了“廣東省自然保護區研究中心”，為全省自然保護區建設管理提供理論指導和技術支撐；省海洋與漁業局開展了珊瑚普查工作。全省已建立國家級、省級科普教育基地8處、接待公眾26.7萬人次，建立科研教學基地37處、接待師生1.2萬人次，自然保護區已成為提高全民文化素質、宣揚生態文明理念和開展愛國主義教育的重要基地。

　　二、存在的主要問題議

　　案實施10年來，我省自然保護區建設管理取得了顯著成效，但議案實施過程中也存在一些問題，主要表現在：

　　（一）保護規模偏小，區域不平衡，與我省經濟社會發展不相適應。

　　目前，雖然全省已建各級各類自然保護區360個，但管護面積僅占國土面積的6.9%，遠低于全國15.1%的平均水平，與國內同類自然保護區平均水平相比，不僅單個面積偏小，而且分布不均勻，主要集中在粵北、粵東、粵西地區，珠江三角洲地區自然保護區數量偏少，與我省實施可持續發展、區域協調發展戰略和建設自然保護區示范省的目標不相適應。

　　（二）資金投入仍顯不足，建設管理水平不高，自然保護區資源保育、科研監測、宣傳教育等功能未能充分發揮。

　　由于10年前制定的議案建設標準偏低，加上物價上漲、人工成本增加以及地方配套資金不能足額落實到位，致使已建的自然保護區無法購置宣教中心、實驗室設施設備，難以開展科研、宣傳、監測活動，仍停留在簡單的巡山護林、出海巡航階段；一些自然保護區為完成議案規定的建設項目和必要的配套設施形成負債，據不完全統計，全省自然保護區累計拖欠建設工程款近3000萬元；全省還有176個未列入議案規劃建設的自然保護區沒有安排建設資金，自然保護區管護機構沒有自己的辦公場所和管護設施。

　　（三）林地權屬關系復雜，山林糾紛較多，保護發展難度大。

　　我省森林、野生動植物和濕地類型自然保護區林地權屬關系復雜，大部分林地、林木為農村集體所有，有的還是責任山、自留山，社區居民對其依賴程度較高。早期成立自然保護區時簽訂的管護協議不規范，缺乏約束力，已經有一些林地所有者提出行政復議，不愿繼續簽訂新的管護協議，出現了山林糾紛。同時，全省自然保護區仍有相當部分林地未列入生態公益林；已列入生態公益林的林地林木，其補償標準大多低于周邊山地租地價格，林農參與自然保護區建設的積極性不高，有的甚至出現抵觸情緒，要求將其林地劃出自然保護區。隨著經濟社會發展和農民群眾物權意識的提升，自然保護區管護難度越來越大。

　　三、下一步工作思路

　　從1956年建立全國第一個自然保護區——鼎湖山自然保護區開始，我省自然保護區發展經歷了起步（1956-1987）、調整（1988-1999）階段。2000年議案啟動至今的10年，是我省自然保護區建設快速發展的階段。隨著自然保護區議案的結束，我省自然保護區將進入新的發展階段。新形勢對自然保護區工作提出了新的要求和任務，需要進一步提高認識、理清思路、明確方向。省政府將認真總結自然保護區議案實施經驗，繼續采取有力措施，以強化生物多樣性保護、促進社區和諧發展為目標，以推進自然保護區示范省建設為抓手，加強能力建設，完善基礎設施，創新管理機制，力爭做到保護管理制度化、基礎設施標準化、科研監測數字化、宣傳教育普及化、社區關系和諧化。

　　（一）提高認識，加強領導，繼續扶持自然保護區發展。

　　建設自然保護區是保護我省自然生態環境和生物多樣性、維護生態安全、應對氣候變化的有效措施，對促進廣東經濟社會可持續發展、提高人居生活質量具有重要意義。通過議案的實施，初步解決了自然保護區機構編制、人員經費和基礎設施建設的問題，初步實現了“設施從無到有、管理從虛到實、人員從兼職到專職”三大轉變，自然保護區“批而不建、建而不管、管而不力”的局面得到扭轉。但也要看到，我省自然保護區現狀離經濟社會發展和人民群眾日益增長的生態文化需求仍有很大差距，絕大部分自然保護區分布在經濟欠發達的粵北和東西兩翼地區，亟待從之前重數量規模的搶救性保護階段轉入重質量效益的能力提升階段。因此，各級政府要進一步加強領導，把自然保護區工作作為貫徹落實科學發展觀、建設生態文明、實現人與自然和諧發展的重要舉措，列入重要議事日程，納入地方經濟社會發展計劃，延續議案行之有效的各項扶持措施，制定更加有利于自然保護區發展的優惠政策，積極解決自然保護區發展過程中的突出問題，鞏固提高議案建設成果；要結合事業單位分類改革，進一步理順自然保護區管理體制；切實加強管護隊伍建設，強化自然資源和自然環境的保護；通過建設自然保護區示范省，打造一批示范自然保護區，使其成為我省的生態名片和文明窗口。

　　（二）保障資金投入，進一步提高建設與管護水平。

　　按原計劃，自然保護區議案已經到期，但自然保護區建設作為一項公益性的長期工作并未結束，仍需加強。只有力度不變、政策不退、投入不減、扶持到位，才能確保來之不易的議案成果不會功虧一簣。目前自然保護區基礎設施仍不完善，資源管護僅有簡單巡護，保育、科研、宣教、應急防控、社區發展等工作尚未有效開展。各級財政要繼續保障對自然保護區建設的投入。

　　一是切實保障自然保護區資金投入，將原省財政安排的自然保護區建設議案補助資金轉為今后自然保護區建設專項資金，主要用于基礎設施的完善、維護和數字化平臺建設等，由省林業局與省財政廳按規定程序報批。

　　二是切實保障自然保護區保育、監測、宣教、應急防控等工作所需的經費，確保基本業務能夠正常開展。國家級、省級自然保護區的經費由省負責，市、縣級自然保護區由市、縣負責。具體標準由省林業局與省財政廳根據不同類型、級別會有關部門制定。

　　此外，要積極拓寬投資渠道，爭取國家有關部門和社會資金的大力支持，切實推進自然保護區建設。

　　（三）實施政策傾斜，加快社區經濟發展。

　　我省自然保護區大多分布在老少邊窮地區，經濟發展相對滯后，基礎設施較為薄弱。為此，省直有關部門要在政策扶持措施上予以傾斜，將自然保護區基礎設施建設納入社會主義新農村建設范圍，在項目安排時優先考慮連接自然保護區及周邊社區的路網、供水、供電、通訊、通郵等基礎設施建設。鼓勵自然保護區依托自然資源和景觀資源，依法依規開展以森林旅游、濱海旅游為主體的多種經營活動，增強自我發展能力，促進自然保護區和社區綠色經濟發展。

　　（四）妥善處理權益關系，維護自然保護區穩定發展。

　　積極推動地方立法保障自然保護區穩定發展，切實維護自然保護區穩定及周邊社區居民合法權益。各級政府要結合當前開展的集體林權制度改革，加大工作力度，采取有效措施，穩定自然保護區對集體林地林木的管護，鼓勵、引導集體林權所有者與自然保護區管護機構簽訂具有法律效力的管護協議，妥善調解山林權屬糾紛。

　　以上報告，請予審議。

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 廣東省人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一○年十一月十五日