轉發國務院辦公廳關于進一步做好治理
開發農村“四荒”資源工作的通知



各市、縣、自治縣人民政府，省府直屬有關單位：

　　現將《國務院辦公廳關于進一步做好治理開發農村“四荒”資源工作的通知》

（國辦發〔１９９９〕１０２號）轉發給你們，經省人民政府同意，根據我省的

實際，提出如下意見，請一并貫徹執行。

　　一、農村集體所有的“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”（下稱“四荒”，包括荒

地、荒沙、荒草和荒水等）屬“未利用地”。對未利用地，按照土地類型，由縣

級人民政府組織土地行政主管部門分別會同農業、林業、水利、水產等有關部門

進行界定和確權工作。

　　二、對農村集體所有的“四荒”地實行承包、租賃或拍賣形式進行的開發，

必須按有關法律、規章以及《廣東省農村社區合作經濟承包合同管理條例》等規

定辦理，并簽訂書面合同。如承包、租賃或拍賣對象是本集體經濟組織以外的單

位或個人，應先征得村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，

并按規定程序報縣級以上（含縣級）人民政府批準。

　　三、對于權屬不明確，存在爭議的“四荒”地，在問題沒有解決前，不得進

行使用權承包、租賃或拍賣。耕地、林地以及國有未利用地不得作為農村“四荒”

地進行承包、租賃和拍賣。由縣級人民政府規劃認定的宜林“四荒地”，不能用

于其他農業開發。

　　四、農村“四荒”開發治理工作，由各級人民政府領導，農業行政主管部門

歸口負責，國土、水利、林業、水產等有關部門配合，共同開展工作。各部門要

根據職能分工，通力合作，落實各自的管理責任。地方各級政府要高度重視這項

工作，切實加強領導，做好統籌協調工作，保證我省“四荒”資源開發治理工作

健康、有序進行。

　　五、近期各地要在對本地區的“四荒”治理開發情況作一次專項清理檢查，

糾正與本通知精神不一致的政策措施和治理開發行為。





　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　廣東省人民政府辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○○年二月十六日








國務院辦公廳關于進一步做好
治理開發農村“四荒”資源工作的通知

國辦發〔１９９９〕１０２號



各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　治理開發農村集體所有的“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”（以下簡稱“四荒”，

包括荒地、荒沙、荒草和荒水等）是提高植被覆蓋率，防治水土流失和土地荒漠

化，改善生態環境和農業生產條件，促進農民脫貧致富和農業可持續發展的一項

重大戰略措施。近年來，各地認真貫徹《國務院辦公廳關于治理開發農村“四荒”

資源進一步加強水土保持工作的通知》（國辦發〔１９９６〕２３號文件）精神，

調動了廣大農民及社會各方面的積極性，“四荒”治理開發取得了顯著成效。但

目前全國治理開發“四荒”的進展不平衡，有些地方還存在一些問題。主要是：

有的地方追求眼前經濟利益，破壞了林草植被，損害了生態環境；有的地方把林

地、耕地和國有土地及權屬有爭議的土地當作“四荒”，進行使用權承包、租賃

或拍賣；有的地方“四荒”使用權的承包、租賃或拍賣程序不規范，隨意性大，

群眾參與不夠；有的地方監督管理不力，出現了“包而不治”、“買而不治”的

情況，承包、租賃或拍賣使用權的資金被擠占挪用，治理開發成果受到侵犯等問

題。

　　為了進一步貫徹落實黨的十五屆三中全會《關于農業和農村工作若干重大問

題的決定》中關于“制定鼓勵政策，推進荒山荒溝荒丘荒灘使用權的承包、租賃

和拍賣，加快開發和治理，切實保障開發者的合法權益”的精神，加強生態環境

建設，促進農村經濟發展，經國務院同意，現就進一步做好治理開發農村“四荒”

資源的有關工作通知如下：



　　一、在“四荒”使用權承包、租賃或拍賣前，必須做好“四荒”界定、

確權等基礎性工作



　　（一）根據新修訂的《中華人民共和國土地管理法》的規定，“四荒”屬于

“未利用地”。各級人民政府要據此嚴格界定“四荒”范圍和土地類型，確定權

屬。承包、租賃或拍賣使用權的“四荒”地必須是農村集體經濟組織所有的、未

利用的土地。耕地、林地、草原以及國有未利用土地不得作為農村“四荒”。

　　“四荒”界定必須通過政府組織土地行政主管部門會同有關部門編制土地分

類和劃定土地利用區規劃。在根據土地區位和利用條件確定“四荒”具體的治理

開發方向后，再進行使用權承包、租賃或拍賣。待“四荒”完成初步治理后，根

據其主導經營內容，依法分別由縣級以上人民政府發放土地證、林權證、草原證

或養殖使用證等相應的權屬證明，對“四荒”治理開發工作實行依法管理。

　　（二）權屬不明確、存在爭議的未利用土地，由縣級以上人民政府依法確認

權屬；在問題沒有解決前，不得將其作為“四荒”進行使用權承包、租賃或拍賣。

　　（三）對“四荒”一般應先承包、租賃或拍賣使用權，后進行治理。但對一

些條件差、群眾單戶治理有困難的“四荒”，可先由集體經濟組織作出規劃并完

成初步治理后，再將其使用權承包、租賃或拍賣給個人進行后續治理開發和管護。

　　（四）對在“四荒”使用權的承包、租賃或拍賣中涉及到的“兩山”（自留

山、責任山）問題，應慎重處理。“兩山”是林地的組成部分，不在“四荒”之

列。對承包后長期沒有得到治理的責任山可由集體收回使用權，另行承包、租賃

或拍賣，但要重新簽訂合同并辦理林權變更登記手續。



　　二、對“四荒”使用權承包、租賃或拍賣必須嚴格按程序規范進行，并

切實保護治理開發者的合法權益



　　（一）農村集體經濟組織內的農民都有參與治理開發“四荒”的權利，同時

積極支持和鼓勵社會單位和個人參與。在同等條件下，本集體經濟組織內的農民

享有優先權。

　　（二）農村“四荒”資源屬當地農民群眾集體所有，農村集體經濟組織在實

施承包、租賃或拍賣“四荒”使用權之前，必須堅持公開、公平、自愿、公正的

原則，充分發揚民主，廣泛征求群眾意見，應成立由村民代表參加的工作小組，

擬定方案，要規定治理開發“四荒”的范圍、期限、方式（承包、租賃、拍賣等）

與程序、估價標準，明確治理開發的內容和要求等，經村民會議或者村民代表大

會討論通過。依照有關土地管理的法律、法規須報經縣級以上人民政府批準的，

應辦理有關批準手續。如果承包、租賃或拍賣對象是本集體經濟組織以外的單位

或者個人，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

　　（三）承包、租賃或拍賣“四荒”使用權，農村集體經濟組織要與對方簽訂

合同或協議。合同或協議的內容應符合國家有關法律法規，并應依法明確雙方的

權利、義務和違約責任。合同和協議經縣級人民政府批準生效后，雙方都應認真

履行。農村集體經濟組織不得因負責人的變動而隨意變更合同內容或解除合同。

采取拍賣方式的，要標定拍賣底價，實行公開競價。“四荒”使用權承包、租賃

或拍賣的期限最長不得超過５０年。

　　（四）要嚴格執行誰治理、誰管護、誰受益的政策，切實保護治理開發者的

合法權益。治理開發者在規定的承包、租賃或拍賣期限內享有“四荒”使用權。

“四荒”使用權受法律保護，依法享有繼承、轉讓（租）、抵押或參股聯營的權

利。要廣泛宣傳教育，增強干部群眾的法制觀念，提高其維護治理開發者利益的

自覺性。執法部門要及時依法處理和打擊各類損害、破壞、侵犯治理開發成果的

行為。



　　三、建立穩定的投入機制，加強對“四荒”使用權承包、租賃或拍賣資

金的管理



　　為了加快“四荒”治理開發進程，必須調動廣大農民和社會各方面的積極性，

堅持國家、地方、集體和個人一起上，多渠道、多層次籌集資金。各級政府要逐

步增加財政對治理開發“四荒”的支持，引導信貸資金、社會資金更多地投向治

理開發“四荒”。國家預算內生態建設資金、農業綜合開發資金、扶貧資金、以

工代賑資金，以及水利、林業、農業等方面資金使用，應統籌安排，把治理開發

農村“四荒”作為一項重要內容，有些資金可以直接支持到戶。銀行、信用社要

在加強管理、保證資金回收的基礎上增加“四荒”治理開發的貸款，期限應長一

些。

　　收取的承包、租賃或拍賣資金實行村有鄉管，可專戶儲存在農村信用社，由

鄉鎮農村集體資產管理機構代管。資金使用由農村集體經濟組織決定，并實行帳

目公開，只能用于“四荒”范圍內的水利設施建設、植樹造林種草和小型農田建

設等，任何單位和個人不得平調、挪用，不準用于非生產性開支，更不準平分到

戶。要建立嚴格的資金使用申報和管理監督制度。收取的資金要列入農村集體資

產管理，資金的使用情況要定期向群眾公布，鄉鎮農村集體經濟審計機構要進行

專項審計，對違反規定的要堅決糾正，對貪污、挪用的要依法追究責任。



　　四、因地制宜制定“四荒”治理開發規劃，加強監督檢查



　　“四荒”治理開發必須以保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化

為主要目標，以植樹種草為重點，合理安排農、林、牧、副、漁各業生產，具體

按照土地利用總體規劃進行。要依照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人

民共和國水土保持法》、《中華人民共和國森林法》等有關法律法規，對“四荒”

資源治理開發實施用途管制。各地要在土地利用總體規劃的控制和指導下，抓緊

制定“四荒”治理開發實施計劃，提出鼓勵、適度限制和禁止發展的項目。

　　對位于江河源頭、干支流兩側、湖庫周圍、石質山區、風沙干旱區、高山陡

坡地帶、山脈頂脊部位、生物多樣性豐富地區和其他生態環境脆弱地區適宜植樹

種草的“四荒”地，要大力植樹種草。對長江上游、黃河中上游重點生態治理區，

要采取封山育林種草為主、人工促進天然更新與人工造林相結合的方式，配套節

水工程等綜合水利設施建設，全面恢復和建設林草植被。

　　對東北、華北、西北沙化地區，實行分類防治。將目前尚無治理條件的大漠

戈壁劃為封禁區，實施封禁，防止人為因素使其擴大蔓延；將有條件治理或利用

過度造成沙化的區域劃為治理區，以培育和保護林草植被為中心，配套水利工程

措施實施綜合治理；將已開發利用，但有沙化危險的區域劃為保護利用區，實施

監測管理，防止退化為新的“沙荒”。

　　要充實和加強監督執法力量，加大監督檢查和執法力度，搞好“四荒”治理

開發全過程的監管，保證治理開發目標的實現。有關部門和農村集體經濟組織應

定期對“四荒”的治理開發情況和進度進行檢查，對治理開發中的各種違法違規

行為，要依法進行處罰。對于治理進展緩慢，未達到合同或協議規定進度的，要

提出限期治理的要求；對于長期違約不治理開發的，可以收回使用權。對于毀壞

林草植被種植農作物和其它掠奪式開發造成水土流失的，破壞道路和農田水利、

水土保持工程設施的，以及將“四荒”改作非農用途的，要限期改正，否則收回

其使用權，并依法予以處罰。



　　五、加強部門協作，落實管理責任



　　治理開發農村“四荒”工作，包括水土保持、造林種草、土地承包等多項內

容，涉及到國土資源、水利、農業、林業等多個部門，地方各級政府要高度重視

這項工作，切實加強領導，搞好統籌協調，不斷研究新情況，解決新問題，總結

新經驗。這項工作的歸口管理部門，由各省、自治區、直轄市人民政府根據實際

情況確定。國務院有關部門應根據職能分工，落實各自的管理責任，通力合作，

加強對治理開發農村“四荒”資源工作的服務、指導、監督和管理，及時幫助解

決農民和其他治理者在開發治理中遇到的困難，保證“四荒”的承包、租賃或拍

賣與治理開發工作健康、有序進行。水利部門要做好“四荒”治理中的水土保持

方面的工作，協調水土流失的綜合治理，研究制定水土保持的工程措施規劃并組

織實施。林業部門要做好以生物措施防治水土流失方面的工作，制定宜林“四荒”

地造林綠化規劃，進一步加強樹種的基礎研究工作，組織種苗供應、給予技術指

導并組織實施，依法對宜林“四荒”地確權發證。土地部門要會同有關部門進一

步依法做好“四荒”的范圍、土地類型界定、“四荒”開發利用規劃，辦理使用

“四荒”的土地登記和土地開發審批等有關手續。農業部門要做好“四荒”開發

中的保土耕作措施，開展農業技術、信息等方面的服務。

　　各地人民政府和有關部門要根據本通知精神，對“四荒”治理開發情況進行

一次專項清理檢查。凡是出臺的政策措施和治理開發行為與本通知精神不一致的，

都要予以糾正。





　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中華人民共和國國務院辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 一九九九年十二月二十一日