轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好治理
開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知



各市、縣、自治縣人民政府，省府直屬有關(guān)單位：

　　現(xiàn)將《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》

（國辦發(fā)〔１９９９〕１０２號）轉(zhuǎn)發(fā)給你們，經(jīng)省人民政府同意，根據(jù)我省的

實(shí)際，提出如下意見，請一并貫徹執(zhí)行。

　　一、農(nóng)村集體所有的“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”（下稱“四荒”，包括荒

地、荒沙、荒草和荒水等）屬“未利用地”。對未利用地，按照土地類型，由縣

級人民政府組織土地行政主管部門分別會同農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、水產(chǎn)等有關(guān)部門

進(jìn)行界定和確權(quán)工作。

　　二、對農(nóng)村集體所有的“四荒”地實(shí)行承包、租賃或拍賣形式進(jìn)行的開發(fā)，

必須按有關(guān)法律、規(guī)章以及《廣東省農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)承包合同管理?xiàng)l例》等規(guī)

定辦理，并簽訂書面合同。如承包、租賃或拍賣對象是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單

位或個人，應(yīng)先征得村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，

并按規(guī)定程序報縣級以上（含縣級）人民政府批準(zhǔn)。

　　三、對于權(quán)屬不明確，存在爭議的“四荒”地，在問題沒有解決前，不得進(jìn)

行使用權(quán)承包、租賃或拍賣。耕地、林地以及國有未利用地不得作為農(nóng)村“四荒”

地進(jìn)行承包、租賃和拍賣。由縣級人民政府規(guī)劃認(rèn)定的宜林“四荒地”，不能用

于其他農(nóng)業(yè)開發(fā)。

　　四、農(nóng)村“四荒”開發(fā)治理工作，由各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)業(yè)行政主管部門

歸口負(fù)責(zé)，國土、水利、林業(yè)、水產(chǎn)等有關(guān)部門配合，共同開展工作。各部門要

根據(jù)職能分工，通力合作，落實(shí)各自的管理責(zé)任。地方各級政府要高度重視這項(xiàng)

工作，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，保證我省“四荒”資源開發(fā)治理工作

健康、有序進(jìn)行。

　　五、近期各地要在對本地區(qū)的“四荒”治理開發(fā)情況作一次專項(xiàng)清理檢查，

糾正與本通知精神不一致的政策措施和治理開發(fā)行為。





　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　廣東省人民政府辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○○年二月十六日








國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好
治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知

國辦發(fā)〔１９９９〕１０２號



各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

　　治理開發(fā)農(nóng)村集體所有的“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”（以下簡稱“四荒”，

包括荒地、荒沙、荒草和荒水等）是提高植被覆蓋率，防治水土流失和土地荒漠

化，改善生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)

重大戰(zhàn)略措施。近年來，各地認(rèn)真貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”

資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》（國辦發(fā)〔１９９６〕２３號文件）精神，

調(diào)動了廣大農(nóng)民及社會各方面的積極性，“四荒”治理開發(fā)取得了顯著成效。但

目前全國治理開發(fā)“四荒”的進(jìn)展不平衡，有些地方還存在一些問題。主要是：

有的地方追求眼前經(jīng)濟(jì)利益，破壞了林草植被，損害了生態(tài)環(huán)境；有的地方把林

地、耕地和國有土地及權(quán)屬有爭議的土地當(dāng)作“四荒”，進(jìn)行使用權(quán)承包、租賃

或拍賣；有的地方“四荒”使用權(quán)的承包、租賃或拍賣程序不規(guī)范，隨意性大，

群眾參與不夠；有的地方監(jiān)督管理不力，出現(xiàn)了“包而不治”、“買而不治”的

情況，承包、租賃或拍賣使用權(quán)的資金被擠占挪用，治理開發(fā)成果受到侵犯等問

題。

　　為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨的十五屆三中全會《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問

題的決定》中關(guān)于“制定鼓勵政策，推進(jìn)荒山荒溝荒丘荒灘使用權(quán)的承包、租賃

和拍賣，加快開發(fā)和治理，切實(shí)保障開發(fā)者的合法權(quán)益”的精神，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境

建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就進(jìn)一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”

資源的有關(guān)工作通知如下：



　　一、在“四荒”使用權(quán)承包、租賃或拍賣前，必須做好“四荒”界定、

確權(quán)等基礎(chǔ)性工作



　　（一）根據(jù)新修訂的《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，“四荒”屬于

“未利用地”。各級人民政府要據(jù)此嚴(yán)格界定“四荒”范圍和土地類型，確定權(quán)

屬。承包、租賃或拍賣使用權(quán)的“四荒”地必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的、未

利用的土地。耕地、林地、草原以及國有未利用土地不得作為農(nóng)村“四荒”。

　　“四荒”界定必須通過政府組織土地行政主管部門會同有關(guān)部門編制土地分

類和劃定土地利用區(qū)規(guī)劃。在根據(jù)土地區(qū)位和利用條件確定“四荒”具體的治理

開發(fā)方向后，再進(jìn)行使用權(quán)承包、租賃或拍賣。待“四荒”完成初步治理后，根

據(jù)其主導(dǎo)經(jīng)營內(nèi)容，依法分別由縣級以上人民政府發(fā)放土地證、林權(quán)證、草原證

或養(yǎng)殖使用證等相應(yīng)的權(quán)屬證明，對“四荒”治理開發(fā)工作實(shí)行依法管理。

　　（二）權(quán)屬不明確、存在爭議的未利用土地，由縣級以上人民政府依法確認(rèn)

權(quán)屬；在問題沒有解決前，不得將其作為“四荒”進(jìn)行使用權(quán)承包、租賃或拍賣。

　　（三）對“四荒”一般應(yīng)先承包、租賃或拍賣使用權(quán)，后進(jìn)行治理。但對一

些條件差、群眾單戶治理有困難的“四荒”，可先由集體經(jīng)濟(jì)組織作出規(guī)劃并完

成初步治理后，再將其使用權(quán)承包、租賃或拍賣給個人進(jìn)行后續(xù)治理開發(fā)和管護(hù)。

　　（四）對在“四荒”使用權(quán)的承包、租賃或拍賣中涉及到的“兩山”（自留

山、責(zé)任山）問題，應(yīng)慎重處理。“兩山”是林地的組成部分，不在“四荒”之

列。對承包后長期沒有得到治理的責(zé)任山可由集體收回使用權(quán)，另行承包、租賃

或拍賣，但要重新簽訂合同并辦理林權(quán)變更登記手續(xù)。



　　二、對“四荒”使用權(quán)承包、租賃或拍賣必須嚴(yán)格按程序規(guī)范進(jìn)行，并

切實(shí)保護(hù)治理開發(fā)者的合法權(quán)益



　　（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民都有參與治理開發(fā)“四荒”的權(quán)利，同時

積極支持和鼓勵社會單位和個人參與。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民

享有優(yōu)先權(quán)。

　　（二）農(nóng)村“四荒”資源屬當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾集體所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)

施承包、租賃或拍賣“四荒”使用權(quán)之前，必須堅(jiān)持公開、公平、自愿、公正的

原則，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征求群眾意見，應(yīng)成立由村民代表參加的工作小組，

擬定方案，要規(guī)定治理開發(fā)“四荒”的范圍、期限、方式（承包、租賃、拍賣等）

與程序、估價標(biāo)準(zhǔn)，明確治理開發(fā)的內(nèi)容和要求等，經(jīng)村民會議或者村民代表大

會討論通過。依照有關(guān)土地管理的法律、法規(guī)須報經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)的，

應(yīng)辦理有關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)。如果承包、租賃或拍賣對象是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位

或者個人，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

　　（三）承包、租賃或拍賣“四荒”使用權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要與對方簽訂

合同或協(xié)議。合同或協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)符合國家有關(guān)法律法規(guī)，并應(yīng)依法明確雙方的

權(quán)利、義務(wù)和違約責(zé)任。合同和協(xié)議經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)生效后，雙方都應(yīng)認(rèn)真

履行。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得因負(fù)責(zé)人的變動而隨意變更合同內(nèi)容或解除合同。

采取拍賣方式的，要標(biāo)定拍賣底價，實(shí)行公開競價。“四荒”使用權(quán)承包、租賃

或拍賣的期限最長不得超過５０年。

　　（四）要嚴(yán)格執(zhí)行誰治理、誰管護(hù)、誰受益的政策，切實(shí)保護(hù)治理開發(fā)者的

合法權(quán)益。治理開發(fā)者在規(guī)定的承包、租賃或拍賣期限內(nèi)享有“四荒”使用權(quán)。

“四荒”使用權(quán)受法律保護(hù)，依法享有繼承、轉(zhuǎn)讓（租）、抵押或參股聯(lián)營的權(quán)

利。要廣泛宣傳教育，增強(qiáng)干部群眾的法制觀念，提高其維護(hù)治理開發(fā)者利益的

自覺性。執(zhí)法部門要及時依法處理和打擊各類損害、破壞、侵犯治理開發(fā)成果的

行為。



　　三、建立穩(wěn)定的投入機(jī)制，加強(qiáng)對“四荒”使用權(quán)承包、租賃或拍賣資

金的管理



　　為了加快“四荒”治理開發(fā)進(jìn)程，必須調(diào)動廣大農(nóng)民和社會各方面的積極性，

堅(jiān)持國家、地方、集體和個人一起上，多渠道、多層次籌集資金。各級政府要逐

步增加財(cái)政對治理開發(fā)“四荒”的支持，引導(dǎo)信貸資金、社會資金更多地投向治

理開發(fā)“四荒”。國家預(yù)算內(nèi)生態(tài)建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、扶貧資金、以

工代賑資金，以及水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等方面資金使用，應(yīng)統(tǒng)籌安排，把治理開發(fā)

農(nóng)村“四荒”作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，有些資金可以直接支持到戶。銀行、信用社要

在加強(qiáng)管理、保證資金回收的基礎(chǔ)上增加“四荒”治理開發(fā)的貸款，期限應(yīng)長一

些。

　　收取的承包、租賃或拍賣資金實(shí)行村有鄉(xiāng)管，可專戶儲存在農(nóng)村信用社，由

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代管。資金使用由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決定，并實(shí)行帳

目公開，只能用于“四荒”范圍內(nèi)的水利設(shè)施建設(shè)、植樹造林種草和小型農(nóng)田建

設(shè)等，任何單位和個人不得平調(diào)、挪用，不準(zhǔn)用于非生產(chǎn)性開支，更不準(zhǔn)平分到

戶。要建立嚴(yán)格的資金使用申報和管理監(jiān)督制度。收取的資金要列入農(nóng)村集體資

產(chǎn)管理，資金的使用情況要定期向群眾公布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)機(jī)構(gòu)要進(jìn)行

專項(xiàng)審計(jì)，對違反規(guī)定的要堅(jiān)決糾正，對貪污、挪用的要依法追究責(zé)任。



　　四、因地制宜制定“四荒”治理開發(fā)規(guī)劃，加強(qiáng)監(jiān)督檢查



　　“四荒”治理開發(fā)必須以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化

為主要目標(biāo)，以植樹種草為重點(diǎn)，合理安排農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)生產(chǎn)，具體

按照土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行。要依照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人

民共和國水土保持法》、《中華人民共和國森林法》等有關(guān)法律法規(guī)，對“四荒”

資源治理開發(fā)實(shí)施用途管制。各地要在土地利用總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，抓緊

制定“四荒”治理開發(fā)實(shí)施計(jì)劃，提出鼓勵、適度限制和禁止發(fā)展的項(xiàng)目。

　　對位于江河源頭、干支流兩側(cè)、湖庫周圍、石質(zhì)山區(qū)、風(fēng)沙干旱區(qū)、高山陡

坡地帶、山脈頂脊部位、生物多樣性豐富地區(qū)和其他生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)適宜植樹

種草的“四荒”地，要大力植樹種草。對長江上游、黃河中上游重點(diǎn)生態(tài)治理區(qū)，

要采取封山育林種草為主、人工促進(jìn)天然更新與人工造林相結(jié)合的方式，配套節(jié)

水工程等綜合水利設(shè)施建設(shè)，全面恢復(fù)和建設(shè)林草植被。

　　對東北、華北、西北沙化地區(qū)，實(shí)行分類防治。將目前尚無治理?xiàng)l件的大漠

戈壁劃為封禁區(qū)，實(shí)施封禁，防止人為因素使其擴(kuò)大蔓延；將有條件治理或利用

過度造成沙化的區(qū)域劃為治理區(qū)，以培育和保護(hù)林草植被為中心，配套水利工程

措施實(shí)施綜合治理；將已開發(fā)利用，但有沙化危險的區(qū)域劃為保護(hù)利用區(qū)，實(shí)施

監(jiān)測管理，防止退化為新的“沙荒”。

　　要充實(shí)和加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法力量，加大監(jiān)督檢查和執(zhí)法力度，搞好“四荒”治理

開發(fā)全過程的監(jiān)管，保證治理開發(fā)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。有關(guān)部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)

定期對“四荒”的治理開發(fā)情況和進(jìn)度進(jìn)行檢查，對治理開發(fā)中的各種違法違規(guī)

行為，要依法進(jìn)行處罰。對于治理進(jìn)展緩慢，未達(dá)到合同或協(xié)議規(guī)定進(jìn)度的，要

提出限期治理的要求；對于長期違約不治理開發(fā)的，可以收回使用權(quán)。對于毀壞

林草植被種植農(nóng)作物和其它掠奪式開發(fā)造成水土流失的，破壞道路和農(nóng)田水利、

水土保持工程設(shè)施的，以及將“四荒”改作非農(nóng)用途的，要限期改正，否則收回

其使用權(quán)，并依法予以處罰。



　　五、加強(qiáng)部門協(xié)作，落實(shí)管理責(zé)任



　　治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”工作，包括水土保持、造林種草、土地承包等多項(xiàng)內(nèi)

容，涉及到國土資源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個部門，地方各級政府要高度重視

這項(xiàng)工作，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不斷研究新情況，解決新問題，總結(jié)

新經(jīng)驗(yàn)。這項(xiàng)工作的歸口管理部門，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際

情況確定。國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)職能分工，落實(shí)各自的管理責(zé)任，通力合作，

加強(qiáng)對治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的服務(wù)、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，及時幫助解

決農(nóng)民和其他治理者在開發(fā)治理中遇到的困難，保證“四荒”的承包、租賃或拍

賣與治理開發(fā)工作健康、有序進(jìn)行。水利部門要做好“四荒”治理中的水土保持

方面的工作，協(xié)調(diào)水土流失的綜合治理，研究制定水土保持的工程措施規(guī)劃并組

織實(shí)施。林業(yè)部門要做好以生物措施防治水土流失方面的工作，制定宜林“四荒”

地造林綠化規(guī)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)樹種的基礎(chǔ)研究工作，組織種苗供應(yīng)、給予技術(shù)指

導(dǎo)并組織實(shí)施，依法對宜林“四荒”地確權(quán)發(fā)證。土地部門要會同有關(guān)部門進(jìn)一

步依法做好“四荒”的范圍、土地類型界定、“四荒”開發(fā)利用規(guī)劃，辦理使用

“四荒”的土地登記和土地開發(fā)審批等有關(guān)手續(xù)。農(nóng)業(yè)部門要做好“四荒”開發(fā)

中的保土耕作措施，開展農(nóng)業(yè)技術(shù)、信息等方面的服務(wù)。

　　各地人民政府和有關(guān)部門要根據(jù)本通知精神，對“四荒”治理開發(fā)情況進(jìn)行

一次專項(xiàng)清理檢查。凡是出臺的政策措施和治理開發(fā)行為與本通知精神不一致的，

都要予以糾正。





　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中華人民共和國國務(wù)院辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 一九九九年十二月二十一日